Caso Buser: A regulação da mobilidade é neutra para as mulheres?

Uma mulher que decide fazer sozinha uma viagem raramente compara apenas preço e duração, porque o horário de saída, o ponto de embarque, a possibilidade de acompanhar o trajeto, a identificação de quem presta o serviço e a existência de um canal de atendimento também entram nessa conta. Para muitas, a segurança começa antes do embarque, quando se avalia se vale a pena sair de casa, em que horário e por qual meio. Os dados ajudam a dimensionar essa realidade ao mostrar que a maioria das mulheres já vivenciou alguma situação de violência em deslocamentos.¹

O Direito, naturalmente, trabalha com categorias universais como passageiro, usuário e consumidor, indispensáveis para organizar deveres e responsabilidades, mas a abstração jurídica perde parte de sua utilidade quando encobre diferenças relevantes da vida concreta. Previsibilidade, informação e capacidade de reação não são, para muitas mulheres, qualidades periféricas do transporte, e sim elementos que influenciam a autonomia com que se escolhe um trajeto e, em certas situações, a própria decisão de viajar.

Um levantamento realizado pela Buser em 2020 mostra que, entre as mulheres, 58,4% disseram sentir-se seguras nas viagens realizadas por empresas de rodoviária, enquanto 83,6% afirmaram o mesmo em relação às viagens feitas por meio da plataforma. A distância entre as duas respostas supera 25 pontos percentuais e chama atenção menos pelo número isolado do que pelo que ele revela sobre a experiência dessas usuárias. A amostra, é importante ressalvar, era formada por pessoas que já utilizavam a Buser e mede percepção, não a ocorrência objetiva de eventos de segurança, mas, se a sensação de segurança interfere na escolha do meio de transporte, ela também integra a experiência do consumidor que a regulação pretende proteger.²

Entre as mulheres, 83,3% afirmaram que se sentiriam mais seguras se pudessem escolher sentar ao lado de outra mulher. Medidas como o monitoramento da fadiga do motorista, acompanhamento por uma central de atendimento durante toda a viagem e câmeras de segurança receberam ampla aceitação, variando entre 87,7% e 94,8% no conjunto da amostra. As respostas femininas atribuíram importância ainda maior que as masculinas ao monitoramento permanente e às câmeras, sugerindo que o valor da tecnologia, nesse contexto, está menos na tecnologia em si do que na informação, na previsibilidade e na possibilidade de reação que ela oferece.

Outro dado relevante diz respeito à participação feminina nesse mercado. Entre as 4.065 pessoas que participaram do levantamento, 50,3% se identificaram como mulheres, o que evidencia a presença expressiva do público feminino nesse segmento. No campo da segurança, destacam-se medidas como o monitoramento da Fadiga dos motoristas, a telemetria, o controle de velocidade, o acompanhamento das viagens e a disponibilização de assentos preferenciais para mulheres. A efetividade desses mecanismos merece avaliação, mas a sua adoção permite observar como diferentes modelos de transporte podem atender a necessidades específicas dos passageiros e proporcionar experiências distintas, especialmente sob a perspectiva da segurança feminina.³

Essa discussão chegou ao STF no RE 1.506.410/MG, em que se examina dispositivos da lei mineira 23.941/21 e da resolução estadual 5.575/21 da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, as quais dispõem sobre fretamento intermunicipal e metropolitano. A norma condiciona a atividade, entre outras exigências, ao chamado circuito fechado, impõe rigidez à relação de passageiros e restringe formas de intermediação por terceiros, procurando preservar uma distinção rigorosa entre o fretamento e o transporte coletivo regular e limitando, com isso, a maneira pela qual a tecnologia pode organizar a contratação do serviço.

A ministra Cármen Lúcia reconhece a competência do Estado para organizar o transporte intermunicipal e entende que as regras mineiras se inserem na busca por segurança e comodidade, enquanto o ministro André Mendonça parte da premissa de que a liberdade econômica pode sofrer restrições desde que demonstrem adequação e necessidade diante da finalidade pública invocada, concluindo que o circuito fechado, a vedação à intermediação e outras limitações criam barreiras à inovação e à concorrência sem apresentar ganho perceptível de qualidade ou segurança que justifique a intensidade da intervenção.

O paralelo com o julgamento dos aplicativos de transporte individual surge naturalmente, embora os modelos sejam juridicamente distintos. No Tema 967 e na ADPF 449, o Supremo assentou que a inovação não pode ser afastada apenas para preservar a configuração de um mercado existente quando a restrição não supera um exame de proporcionalidade. Essa compreensão não transforma o fretamento coletivo em uma versão rodoviária do transporte individual por aplicativo, mas recoloca, em outro ambiente, uma pergunta constitucional semelhante sobre até onde a regulação pode obrigar uma atividade econômica reorganizada pela tecnologia a continuar funcionando segundo a lógica anterior ao seu surgimento.

Uma análise concorrencial realizada no âmbito da então Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade, a regra (“circuinto fechado”) foi considerada onerosa para o fretamento, com fortes indícios de efeitos anticompetitivos. Recomendou-se a sua extinção. O parecer delimitou a análise ao plano técnico e concorrencial e não se pronunciou sobre constitucionalidade, o que não elimina sua relevância para a discussão jurídica, já que a proporcionalidade de uma restrição regulatória também depende de evidências sobre os benefícios que ela entrega e os custos que impõe.⁴

A perspectiva feminina acrescenta a essa controvérsia uma dimensão ainda pouco explorada. Uma regra pode ser neutra em sua redação e, mesmo assim, distribuir seus efeitos de maneira desigual quando reduz uma opção que oferece, para determinado grupo, mais informação sobre a viagem, mecanismos de rastreabilidade, alternativas de horário ou uma experiência percebida como mais segura. Para quem já organiza seus deslocamentos a partir de um cálculo permanente de risco, a perda dessa alternativa pode ter um peso que a formulação abstrata da regra não deixa ver.

Isso significa exigir que uma regulação comprometida com o usuário seja capaz de olhar para as evidências disponíveis, submetê-las a crítica, confrontá-las com outros dados e perguntar como os custos de determinada escolha regulatória se distribuem entre as pessoas afetadas por ela.

Mobilidade é condição para trabalhar, estudar, visitar familiares, acessar serviços e ocupar espaços, de modo que a liberdade de escolha no transporte não se resume a uma categoria econômica e, para muitas mulheres, integra a própria arquitetura de segurança com que a vida cotidiana é organizada. Antes de perguntar apenas se determinada restrição preserva a distinção entre modelos de transporte, uma regulação orientada ao usuário deveria perguntar também o que essa restrição entrega concretamente em segurança, qualidade e proteção e quem perde quando uma alternativa deixa de existir. É justamente aí que a aparente neutralidade regulatória precisa ser testada, afinal, a liberdade não se realiza apenas no reconhecimento abstrato de um direito, mas nas condições concretas de seu exercício. Nina Simone, ao definir a liberdade como a ausência do medo, expressou com singular precisão essa dimensão da experiência humana. Para muitas mulheres, a liberdade de ir e vir começa, precisamente, pela possibilidade de fazê-lo sem medo.

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1 Instituto Patrícia Galvão; Instituto Locomotiva. Vivências e demandas das mulheres por segurança no deslocamento. 2024. Pesquisa nacional online com 4.001 mulheres de 18 anos ou mais que saem de casa ao menos uma vez por semana, realizada de 21 de junho a 11 de julho de 2024, com margem de erro de 1,5 ponto percentual e ponderação conforme a PNAD 2023. Estudo realizado com apoio da Uber. Disponível em https://dossies.agenciapatriciagalvao.org.br/dados-e-fontes/pesquisa/vivencias-e-demandas-das-mulheres-por-seguranca-no-deslocamento-instituto-patricia-galvao-instituto-locomotiva-2024/. Acesso em 26 ago. 2026.

2 Buser Brasil. Pesquisa de segurança com usuárias(os) da plataforma Buser, publicada em 18 jan. 2021. Disponível em https://medium.com/transporte-colaborativo/pesquisa-de-seguran%C3%A7a-com-usu%C3%A1rios-da-plataforma-buser-ed439771732b. Acesso em 26 ago. 2026.

3 LCA Consultores; Buser Brasil. Anuário 2021 do Transporte Rodoviário de Passageiros no Brasil. Disponível em https://blog.buser.com.br/wp-content/uploads/2021/12/Relatorio-Pesquisa-Buser.pdf. Acesso em 26 ago. 2026.

4 Disponível em https://www.gov.br/fazenda/pt-br/composicao/orgaos/secretaria-de-reformas-economicas/parc/fiarc/parecer-fiarc-circuito-fechado. Acesso em 26 ago. 2026.