Equilíbrio fiscal no contexto da efetivação dos direitos fundamentais

O equilíbrio fiscal constitui um dos fundamentos do Direito Financeiro Constitucional contemporâneo. Não deve, porém, ser compreendido como finalidade isolada, voltada exclusivamente à redução de despesas ou à formação de superávits. Sua função essencial é assegurar que o Estado disponha de capacidade financeira para implementar políticas públicas e efetivar direitos e garantias sociais e individuais previstos na Constituição.

Os sistemas de saúde, educação, assistência social, segurança pública, previdência, infraestrutura e acesso à justiça dependem da atuação estatal e, consequentemente, da existência de recursos públicos. Por isso, a responsabilidade fiscal não se opõe à concretização dos direitos fundamentais. Ao contrário, constitui uma das condições materiais para que eles deixem de ser meras promessas normativas e se transformem em prestações concretas à população.

A Constituição atribui à lei complementar a disciplina das finanças públicas, da dívida pública e da fiscalização financeira da administração (art. 163). Nesse contexto, a LRF - lei de responsabilidade fiscal estabelece regras destinadas a compatibilizar a atuação estatal com o planejamento, a transparência, a sustentabilidade financeira e a continuidade das políticas públicas.

Nesse sentido, o art. 1º, § 1º, da LRF estabelece que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, prevenção de riscos, correção de desvios e cumprimento de metas entre receitas e despesas. O dispositivo também impõe limites à renúncia de receita, às despesas com pessoal, ao endividamento, às operações de crédito e à inscrição em restos a pagar.

A responsabilidade fiscal, portanto, não significa simplesmente gastar menos. Mas acima de tudo, significa gastar de maneira planejada, legítima, transparente e compatível com a capacidade financeira do Estado. O equilíbrio das contas públicas deve ser compreendido como instrumento de realização do interesse público primário, pois a Administração somente consegue manter serviços essenciais quando possui receitas suficientes para honrar suas obrigações presentes e futuras.

Dessa forma, a inexistência de equilíbrio fiscal pode comprometer justamente os direitos que dependem da intervenção estatal. Assim sendo, o excesso de despesas obrigatórias, a contratação de obrigações sem disponibilidade financeira e a formação de restos a pagar sem cobertura de caixa, reduzem a capacidade administrativa para investir, contratar serviços, manter o sistema de saúde, financiar o ensino público, executar obras e desenvolver políticas de proteção social.

Por essa razão, o equilíbrio fiscal também possui relevante dimensão política, devendo o gestor público entender, que ele não administra recursos próprios, mas valores pertencentes à coletividade, ou seja, ele não atua de forma discricionária, como pode fazer com os seus recursos pessoais. Suas escolhas orçamentárias devem observar prioridades constitucionais e atender às necessidades sociais, sem transformar o orçamento em instrumento de favorecimento político, de ocultação de déficits ou de transferência irresponsável de despesas para administrações futuras.

A disciplina dos restos a pagar insere-se nesse contexto, visto que, o art. 42 da LRF proíbe, nos dois últimos quadrimestres do mandato, a contratação de obrigação que não possa ser cumprida dentro do próprio exercício ou que deixe parcelas para o exercício seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa. O objetivo é evitar que o encerramento de um mandato seja acompanhado da transferência de obrigações sem recursos para a gestão seguinte.

Ainda dentro do tema, a partir de 1º de janeiro de 2027, o art. 41-A da LRF ampliará essa lógica de controle, o novo dispositivo prevê que, constatada, ao final do exercício, a insuficiência de caixa para honrar restos a pagar processados e não processados e demais obrigações financeiras (valores transitórios retidos e não recolhidos), ficará vedada a concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios de natureza tributária. Se a insuficiência persistir por dois anos consecutivos, também incidirão restrições relacionadas à criação de cargos, reestruturação de carreiras, concessão de vantagens e reajustes que aumentem as despesas com pessoal.

A nova regra reforça a ideia de que o orçamento deve refletir a realidade financeira do Estado. A existência de dotação orçamentária ou de empenho não é suficiente para demonstrar capacidade de pagamento. É necessário verificar se existem recursos disponíveis para honrar os compromissos assumidos, especialmente aqueles inscritos em restos a pagar. Sendo que essa verificação se submete ao instituto de “fonte ou destinação de recurso”, que aduz, que a despesa pública se vincula a uma fonte especifica que tem a sua devida contrapartida na receita. Assim sendo, os valores inscritos em restos a pagar deverão estar vinculados a determinada fonte de recurso, sendo que essa fonte especifica deve demonstrar a existência de saldo financeiro suficiente para contrapor aos respectivos passivos.

Exemplo (1), restos a pagar inscritos em 31/12/xxxx vinculados a fonte do Fundeb (Cod.xyz) = R$1.000.000,00, saldo financeiro da conta do Fundeb vinculado a fonte (Cod.xyz) em 31/12/xxxx = R$1.100.000,00; resultado positivo de R$100.000,00 (superavit) - art. 41-A LRF, não foi afetado.

Exemplo (2), restos a pagar inscritos em 31/12/xxxx vinculados a fonte do Fundeb (Cod.xyz) = R$1.100.000,00, saldo financeiro da conta do Fundeb vinculado a fonte (Cod.xyz) em 31/12/xxxx = R$1.000.000,00; resultado negativo -R$100.000,00 (déficit) - art.41-A LRF, foi afetado.

Esse modelo protege não apenas o equilíbrio contábil, mas a continuidade administrativa. Quando o Poder Público assume obrigações sem capacidade financeira, fornecedores deixam de receber, obras podem ser interrompidas, serviços públicos são prejudicados e a Administração passa a depender de endividamento, parcelamentos ou renegociações. O custo dessa conduta recai sobre a sociedade e pode comprometer a execução de políticas públicas essenciais.

O equilíbrio fiscal possui, ainda, importante dimensão econômica. Um Estado que demonstra capacidade de planejamento, transparência e cumprimento de suas dívidas transmite maior segurança aos fornecedores, investidores, instituições financeiras e agentes econômicos. A previsibilidade das contas públicas reduz a percepção de risco e favorece a celebração de contratos, a realização de investimentos e o acesso a operações de crédito em condições mais adequadas.

Em sentido contrário, o descontrole fiscal tende a produzir consequências econômicas negativas, como recessão, desemprego, inflação, desinvestimento e elevação dos juros. Foi essa a compreensão apresentada pelo STF na ADIn 6.930, julgada pelo Tribunal Pleno em 3 de julho de 2023 e publicada em 15 de agosto de 2023. Na ocasião, a Corte reconheceu que a responsabilidade fiscal constitui pressuposto de economias saudáveis e que a sustentabilidade financeira deve orientar a atuação dos entes federados.

Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. LC 178/21. Programa de acompanhamento e transparência fiscal e plano de promoção do equilíbrio fiscal. Alterações no regime de recuperação fiscal da LC 159/17 e na lei de responsabilidade fiscal. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra: (i) os arts. 18, § 3º, e 20, § 7º, da LRF - lei de responsabilidade fiscal, incluídos pela LC 178/21; (II) os arts. 2º, § 1º, V e VII; 3º, § 4º; 7º-C, § 3º; 8º, IV, V e § 3º, II, todos da LC 159/17, com redação dada pela LC 178/21; (III) arts. 1º, § 8º, e 3º, § 2º, da LC 178/21; e o art. 15, caput e parágrafos, do decreto 10.681/21. I. Premissas conceituais 2. Responsabilidade fiscal não tem ideologia. Não é nem de direita, nem de esquerda; não é nem monetarista, nem estruturalista. É apenas um pressuposto das economias saudáveis. O descontrole fiscal traz recessão, desemprego, inflação, desinvestimento e juros altos, razão pela qual os entes federados devem observar as melhores práticas fiscais. 3. Não é sustentável uma federação na qual os entes subnacionais dependam de sucessivos programas de refinanciamento ou de moratórias da dívida pública com o ente central para impedir o caos nos seus orçamentos. No caso brasileiro, essa grave crise não é apenas fiscal. Ela atinge o cerne do modelo de federalismo cooperativo delineado pela Constituição e gera desconfiança mútua entre os entes federados. 4. É preciso atacar os alicerces estruturais do descontrole fiscal em, ao menos, três frentes: (I) criação e fiscalização da aplicação de normas fiscais rígidas, que impeçam o crescimento descontrolado das despesas públicas; (II) realização de reformas estruturais, que diminuam paulatinamente o peso das despesas obrigatórias nos orçamentos públicos; e (III) reformulação do pacto federativo, de modo a descentralizar o federalismo brasileiro e estimular a cooperação mútua entre os entes políticos. Sem esses três pilares, é apenas questão de tempo para que a União seja chamada a conceder novos socorros financeiros aos entes subnacionais...

(STF - ADIn: 6930 DF, relator: Roberto Barroso, data de julgamento: 3/7/23, Tribunal Pleno, data de publicação: Processo Eletrônico DJe-s/n DIVULG 14/8/23 PUBLIC 15/8/23).

A confiança do mercado, portanto, não deve ser vista como valor oposto ao interesse social, na verdade, ela possui relevância pública porque influencia o custo do financiamento estatal, a capacidade de investimento, a continuidade dos contratos administrativos e a geração de emprego e renda. Um Estado que honra suas dívidas preserva sua reputação institucional e amplia sua capacidade de obter recursos para financiar políticas públicas a custos menores em razão da confiança que passa aos credores.

Essa confiança também possui dimensão jurídica e institucional, pois o cumprimento das obrigações públicas fortalece a segurança jurídica, a boa-fé administrativa e a igualdade entre os credores. No regime constitucional dos precatórios, por exemplo, o STF reconhece que a disciplina de pagamento das dívidas da Fazenda Pública protege a ordem econômica e administrativa e concretiza os princípios da moralidade, da impessoalidade e da igualdade.

O planejamento orçamentário é o mecanismo que permite harmonizar responsabilidade fiscal, desenvolvimento econômico e justiça social. A lei de diretrizes orçamentárias deve promover o equilíbrio entre receitas e despesas, estabelecer critérios de limitação de empenho, prever mecanismos de controle de custos e conter metas fiscais e avaliação dos riscos capazes de afetar as contas públicas.

A transparência completa esse sistema, nesse sentido, a LRF exige ampla divulgação dos planos, orçamentos, prestações de contas, relatório resumido da execução orçamentária e relatório de gestão fiscal, inclusive por meios eletrônicos e com informações atualizadas sobre a execução financeira. Com isso, o controle fiscal deixa de ser exclusivamente interno e passa a envolver o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, o Ministério Público, o Poder Judiciário, os agentes econômicos e a sociedade.

O STF, na ADPF 850, julgada pelo Tribunal Pleno em 19 de dezembro de 2022 e publicada em 28 de abril de 2023, também relacionou responsabilidade fiscal, ao planejamento, a publicidade e ao controle social. Naquele momento, a Corte reconheceu que práticas orçamentárias opacas violam os princípios republicanos da publicidade, da impessoalidade, do planejamento e da responsabilidade fiscal.

Ementa: Arguição de descumprimento de preceito fundamental. “Orçamento secreto”. Despesas públicas resultantes de negociações ocultas entre o Executivo e sua base parlamentar de apoio no Congresso. Emendas do relator (classificadas pelo identificador orçamentário RP 9). Constatação objetiva da ocorrência de efetiva transgressão aos postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito da gestão estatal dos recursos públicos, assim como do planejamento orçamentário e da responsabilidade na gestão fiscal...

(STF - ADPF: 850 DF, relator: ministro Rosa Weber, data de julgamento: 19/12/22, Tribunal Pleno, data de publicação: Processo Eletrônico DJe-s/n DIVULG 27/4/23 PUBLIC 28/4/23).

Assim, não há antagonismo necessário entre equilíbrio fiscal e desenvolvimento social, visto que, o conflito existe entre, de um lado, uma gestão responsável, planejada e voltada às prioridades constitucionais e, de outro, a criação de despesas sem fonte de custeio, a concessão irresponsável de benefícios fiscais e o acúmulo de obrigações sem cobertura financeira, ou seja, uma má gestão, irresponsável em todos os sentidos. Ainda dentro do tema, o legislador constitucional derivado, estabeleceu como vedação constitucional, a instituição de novas despesas sem estabelecer a fonte de recurso para sustentação dela. Vejamos:

“Art. 167. São vedados:

§ 7º A lei não imporá nem transferirá qualquer encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público, inclusive despesas de pessoal e seus encargos, para a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa...”

Diante de tudo o que até aqui foi exposto, concluímos que o equilíbrio fiscal deve ser compreendido como condição para a efetivação dos direitos fundamentais e para a promoção do interesse público primário. O Estado somente consegue assegurar saúde, educação, assistência, segurança, infraestrutura e demais direitos constitucionais quando possui capacidade financeira para planejar, executar e manter suas políticas públicas.

A responsabilidade fiscal também fortalece a dimensão política e econômica do Estado. Politicamente, impede que o orçamento seja utilizado de modo irresponsável ou eleitoralmente orientado. Economicamente, preserva a confiança dos fornecedores, investidores, instituições financeiras e demais agentes privados, reduzindo riscos, favorecendo investimentos e contribuindo para a estabilidade dos contratos públicos.

Um Estado que honra suas dívidas demonstra respeito à legalidade, à segurança jurídica e à confiança legítima. Mais do que preservar sua reputação perante o mercado, preserva sua própria capacidade de governar e de atender às necessidades da população.

Consequentemente, a lei de responsabilidade fiscal não deve ser interpretada como obstáculo à realização dos direitos sociais e individuais. Seu sentido constitucional é assegurar que a atuação estatal seja financeiramente sustentável, economicamente confiável, politicamente responsável e socialmente orientada. O equilíbrio fiscal, nessa perspectiva, não é um fim em si mesmo, mas sim o instrumento que permite transformar recursos públicos em direitos efetivamente concretizados.

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BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília, DF. 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 12/10/2026.

BRASIL. Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. Brasília DF. 2000. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acessado em: 12/10/2026.