O programa de proteção a defensores de direitos humanos do Maranhão: Experiência de governança colaborativa

1. Violência estrutural, territorialização do risco e defensores de direitos humanos na Amazônia

O imaginário dominante sobre a Amazônia frequentemente a associa à abundância natural e à sociobiodiversidade. Contudo, a literatura contemporânea demonstra que a violência sistemática contra defensoras e defensores de direitos humanos e ambientais constitui elemento estruturante da dinâmica regional, refletindo formas históricas de ordenamento territorial e de produção de conflitos sociais (Atlas da Amazônia Brasileira, 2025). Sob a perspectiva foucaultiana (2014), configura-se um espaço em que o poder produz territorialidades, regula a circulação e estabelece regimes de vulnerabilidade, resultando na distribuição desigual da proteção e da exposição ao risco.

Nesse cenário, defensores e defensoras desempenham papel central na salvaguarda dos direitos territoriais, ambientais e culturais de povos indígenas, quilombolas, ribeirinhos, quebradeiras de coco babaçu e demais comunidades tradicionais. Ocorre que a atuação na promoção da cidadania e na preservação desses modos de vida os submete a elevados níveis de violência em razão direta das causas que salvaguardam.

A gravidade desse quadro é corroborada por dados da Global Witness, que apontam mais de 1.900 assassinatos de defensores ambientais e territoriais no mundo entre 2012 e 2022, concentrando a América Latina cerca de 88% das ocorrências (GLOBAL WITNESS, 2023). No Brasil, a Amazônia Legal consolida-se como o epicentro dessa violência; levantamentos da Justiça Global revelam que quatro dos cinco estados com maior incidência de atentados a defensores de direitos humanos integram a região, com destaque para o Pará, Maranhão, Rondônia e Tocantins.

As violações manifestam-se por meio de ameaças, perseguições, criminalização, atentados e assassinatos, sendo estes últimos apenas a expressão mais extrema de um conjunto mais amplo de violências estruturais frequentemente invisibilizadas. Trata-se de um processo de territorialização do risco, no qual o território deixa de ser mero espaço geográfico e passa a constituir elemento central das disputas de poder.

Sob perspectiva jurídica, essas violações ultrapassam a dimensão individual das ameaçadas, uma vez que comprometem o exercício de direitos fundamentais associadas à liberdade de expressão, a participação social e a organização coletiva, evidenciando a responsabilidade estatal de assegurar condições para eu defensores e defensores de direitos possam exercer suas atividades sem constrangimento ou riscos à integridade física.

Conforme adverte Tilly (1990), a administração da violência constitui elemento basilar na estruturação do Estado moderno, premissa que na Amazônia ganha contornos específicos devido à secular disputa pela terra e à superposição de poderes de fato. Nesse cenário, a incursão do crime organizado consolidou-se como vetor de reconfiguração da violência regional, com a expansão de facções como o PCC e o Comando Vermelho (Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2024), que adentram o meio rural e os territórios tradicionais para exercer governança coercitiva.

Tais grupos diversificam suas operações ao articular o narcotráfico a ilícitos socioambientais como grilagem, desmatamento e garimpo ilegal, acentuando quadros severos de injustiça ambiental que impõem ônus desproporcionais às populações vulnerabilizadas (Acselrad, 2013). No Maranhão, a expansão da fronteira agrícola no MATOPIBA, somada à histórica concentração fundiária, intensifica a interiorização dessas dinâmicas e o crescimento das ameaças contra lideranças e defensoras de direitos humanos. É precisamente nesse cenário de crescente complexificação das ameaças que se insere a experiência do PPDDH - Programa de Proteção a Defensoras e Defensores de Direitos Humanos, Comunicadores e Ambientalistas no Maranhão, objeto central desta análise.

2. Governança em rede e o modelo brasileiro de proteção a defensores de direitos humanos

A política brasileira de proteção a defensoras e defensores de direitos humanos é produto de histórico processo de mobilização social protagonizado por movimentos populares, organizações da sociedade civil e instituições públicas. Como marco inicial, o PPDDH e sua Coordenação Nacional foram instituídos pela resolução 14/04 do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, no âmbito da então Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (DHNET, 2010).

No arcabouço normativo, a política avançou com a promulgação do decreto 6.044/07, que formalizou a Política Nacional de Proteção aos Defensores dos Direitos Humanos, e do decreto 9.937/19, que regulamentou o PPDDH - estendendo o escopo formal a comunicadores e ambientalistas. A formulação do programa contou com Grupo de Trabalho intersetorial composto por órgãos federais, Ministério Público, Poder Judiciário, forças de segurança e entidades como Terra de Direitos, Movimento Nacional de Direitos Humanos e Justiça Global, consolidando uma concepção compartilhada de governança desde sua origem (Cutter, 2010).

A efetivação da política pública ganhou impulso decisivo após o assassinato da missionária Dorothy Stang, em fevereiro de 2005, em Anapu/PA. A repercussão do caso projetou a gravidade dos conflitos possessórios amazônicos e exigiu o fortalecimento institucional da rede protetiva.

Diferenciando-se do PROVITA - Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas e do PPCAAM - Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte, pautados pelo sigilo e anonimato, o PPDDH fundamenta-se na visibilidade pública, no fortalecimento comunitário e no engajamento de redes de salvaguarda. Suas ações abrangem vistorias territoriais, monitoramento de risco, articulação com o Sistema de Justiça e a Segurança Pública, proteção policial coercitiva em casos críticos e intervenções voltadas à mitigação das causas estruturais dos conflitos. Tal arranjo alinha-se ao modelo de governança colaborativa (Ansell & Gash, 2008), no qual problemas públicos complexos demandam cooperação contínua, construção de confiança e responsabilidade compartilhada entre Estado e sociedade civil.

Em face às medidas e sua efetividade, estas dependem, em grande parte, da atuação conjunta de instituições que possuem competências próprias, especialmente os órgãos de segurança pública, o sistema de justiça e os órgãos responsáveis pela mediação de conflitos territoriais. Essa configuração evidencia uma das principais tensões da política de proteção, pois embora o Programa desempenhe funções de acompanhamento, articulação e monitoramento, a concretização de determinadas medidas exige respostas institucionais que ultrapassam sua capacidade direta de execução.

No campo dos direitos humanos, a proteção não se limita à adoção de medidas emergenciais. Trata-se de uma estratégia de fortalecimento de redes territoriais capazes de ampliar a visibilidade dos casos, reduzir vulnerabilidades e enfrentar as causas estruturais da violência.

2.1. O PPDDH do Maranhão

No Maranhão, o Programa de Proteção a Defensoras e Defensores de Direitos Humanos consolidou-se em 2016 como uma experiência de governança colaborativa voltada à tutela de direitos em contextos de alta complexidade territorial. A estrutura foi robustecida pela criação do NPPA - Núcleo de Proteção a Pessoas Ameaçadas e pela promulgação da lei estadual 11.731/22, conferindo estabilidade jurídica e continuidade administrativa à política.

Atualmente, sua execução ocorre em regime de parceria híbrida entre a SEDIHPOP e a SMDH - Sociedade Maranhense de Direitos Humanos assegurando capilaridade e vínculos de confiança com as comunidades. Na prática, esse arranjo integra o monitoramento técnico imediato, as deliberações do Conselho Deliberativo e a articulação interinstitucional com órgãos de segurança pública, fiscalização ambiental e sistemas de justiça, evidenciando que os avanços da política se materializam na construção de mecanismos eficientes de prevenção e mitigação de riscos.

A política reconhece que os riscos enfrentados possuem natureza complexa e multidimensional, exigindo respostas que articulem proteção, fomento comunitário e incidência institucional. Segundo dados da SEDIHPOP, o PPDDH acompanha 147 defensores, distribuídos em 45 casos, incluindo lideranças indígenas, quilombolas, camponesas e ambientais, conforme levantamento de outubro de 2026. A experiência maranhense demonstra que a proteção efetiva não decorre exclusivamente da força estatal, mas, também, da articulação de redes de proteção capazes de integrar entes públicos e movimentos sociais. Trata-se de uma política descentralizada que materializa a premissa de que a salvaguarda dos direitos humanos é responsabilidade compartilhada e condicionada ao fortalecimento da democracia e do acesso à justiça.

Todavia, conquanto se observem expressivos avanços normativos e institucionais, a efetividade da política permanece desafiada pela descontinuidade dos instrumentos de cooperação, pela instabilidade orçamentária e pelas flutuações político-administrativas decorrentes de mudanças de gestão. Soma-se a esse cenário a densidade dos conflitos territoriais, cuja gravidade exige estratégias de proteção coletiva voltadas ao enfrentamento de suas raízes estruturais. Sob essa ótica, eventuais falhas ou a insuficiência na execução das medidas pactuadas revelam os limites de uma governança estritamente cooperativa desprovida de mecanismos rigorosos de monitoramento, avaliação e responsabilização institucional.

3. Considerações finais

Com efeito, a proteção de defensoras e defensores de direitos humanos na Amazônia excede os limites tradicionais da segurança pública, exigindo uma intelecção que a configure primordialmente como uma política pública de direitos humanos. Nesse cenário, a experiência do PPDDH no Maranhão demonstra a relevância de arranjos institucionais capazes de articular diferentes atores na construção de respostas adequadas à complexidade dos territórios amazônicos. Com efeito, a atuação compartilhada entre Estado e sociedade civil evidencia que a proteção se fortalece na exata medida em que se combina à presença institucional, à articulação intersetorial e ao reconhecimento das redes comunitárias que historicamente sustentam a defesa dos direitos.

Do ponto de vista jurídico-institucional, cumpre destacar que os avanços normativos observados nas últimas décadas, tanto em âmbito nacional quanto estadual, concorreram para ampliar significativamente a capacidade de atuação da política de proteção. Não obstante, a efetividade desses instrumentos permanece condicionada à continuidade do fortalecimento institucional, à estabilidade dos mecanismos de coordenação e à ampliação de estratégias de proteção coletiva que sejam estritamente compatíveis com as realidades vivenciadas por povos indígenas, quilombolas, comunidades tradicionais e lideranças sociais. Por conseguinte, a superação dos desafios identificados demanda, por um lado, o aprimoramento dos mecanismos de articulação e acompanhamento das medidas protetivas e, por outro, a garantia de condições financeiras e administrativas indispensáveis à continuidade do Programa.

Em arremate, o caso maranhense evidencia que a salvaguarda de defensoras e defensores de direitos humanos não se restringe à adoção de medidas emergenciais conjunturais, integrando, antes, um esforço estrutural de garantia do acesso à justiça, aprofundamento democrático e promoção da justiça socioambiental. Em uma região historicamente marcada por intensas disputas territoriais, proteger aqueles que defendem direitos consubstancia-se, simultaneamente, como um imperativo para a preservação dos territórios, a garantia da participação social e a efetiva consolidação do Estado Democrático de Direito na Amazônia.

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ACSELRAD, Henri. Justiça ambiental e construção social do risco. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2013.

ATLAS DA AMAZÔNIA BRASILEIRA. Violência contra defensoras e defensores de direitos humanos na Amazônia. São Paulo: Instituto Socioambiental (ISA), 2025. p. 52-53.

CUTTER LIMA, Mariana. Estudos sobre a construção institucional do Programa de Proteção a Defensores de Direitos Humanos. 2010.

DHNET, Rede de Direitos Humanos e Cultura. Programa de Proteção aos Defensores de Direitos Humanos (PPDDH): histórico e fundamentos. 2010.

FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir: nascimento da prisão. Petrópolis: Vozes, 2014.

FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA (FBSP). Anuário Brasileiro de Segurança Pública. São Paulo: FBSP, 2024.

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OBSERVATÓRIO DA SEGURANÇA PÚBLICA. Relatórios sobre dinâmicas de facções criminosas na Amazônia. 2025.

TILLY, Charles. Coercion, capital, and European states, 1990.