Jogos e apostas no Brasil: Os desafios de uma regulação que considere diferenças entre as modalidades lotéricas

Poucos setores no Brasil vivem hoje tamanha instabilidade jurídica quanto o de jogos e apostas. A proibição das apostas de quota fixa logo após um período de intensa regulamentação, a multiplicação de projetos de lei sobre publicidade e julgamentos pendentes no STF compõem um cenário de incerteza.

O marco mais recente desse cenário é a MP 1.394/26, a medida provisória das bets, que proibiu a exploração das apostas de quota fixa, tanto as esportivas quanto as de jogos online. A medida, que ainda aguarda apreciação pelo Congresso Nacional, também é alvo de ações no STF que questionam sua constitucionalidade e pedem a suspensão de seus efeitos, ainda sem decisão.

No Legislativo, projetos em tramitação no Congresso e nas assembleias estaduais sobre publicidade e uso de espaços públicos empregam com frequência expressões como “apostas”, “bets” e “demais modalidades de aposta” de forma atécnica e indistinta. Ignoram, assim, um ponto essencial: sob o mesmo rótulo convivem modalidades com lógicas de operação, riscos e modelos de exploração muito distintos.

Diante desse cenário, ganha relevância a questão de como conciliar a diversidade de modalidades de jogos e apostas com a construção de um ambiente regulatório adequado e consistente.

Parte da resposta já está na legislação federal, que estabelece regimes jurídicos diferenciados para cada modalidade lotérica. A própria medida provisória das bets reforça essa distinção. Ao proibir a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa, sobre eventos reais de temática esportiva ou virtuais de jogos online, a medida alcançou apenas a modalidade cujo prêmio é definido por um “fator de multiplicação do valor apostado”, nos termos da definição dada pela lei 14.790/23. Esse elemento está ausente nas loterias tradicionais, cujos prêmios decorrem de sorteios, concursos ou bilhetes.

Não por acaso, a medida provisória ressalva expressamente “as demais modalidades lotéricas autorizadas por lei”, tais quais as loterias tradicionais de prognósticos numéricos, como a Mega-Sena; de prognósticos esportivos, como a Loteca; instantâneas, como a Raspadinha; e passivas, como a Loteria Federal, presentes há décadas no cotidiano do brasileiro.

A mesma lógica orienta o tratamento dado aos estados. A medida provisória extingue apenas as “concessões, permissões ou autorizações estaduais e distritais para exploração de loterias de aposta de quota fixa”, atos fundados na lei 14.790/23, cuja disciplina regulatória se voltava às apostas de quota fixa, e não às loterias tradicionais. As loterias estaduais que exploram as modalidades tradicionais, portanto, permanecem fora do alcance da proibição.

Essa preservação tem respaldo na decisão de 2020 do STF, que derrubou o monopólio da União sobre a exploração lotérica e reconheceu a competência dos estados para instituir e explorar as modalidades previstas na legislação federal - as mesmas que o operador federal sempre explorou sem que ninguém questionasse sua legitimidade. Os estados, portanto, não inventaram um produto novo: passaram a oferecer, sob as mesmas balizas legais, modalidades já conhecidas.

O recorte da medida provisória não é, assim, casuístico, mas decorre de diferenças que já integram o ordenamento jurídico.

Essas diferenças não estão na natureza jurídica. Apostas de quota fixa e loterias tradicionais foram concebidas pela legislação como modalidades lotéricas prestadas sob a forma de serviço público; não se trata, portanto, de opor uma atividade pública a uma atividade privada. O que justifica o tratamento regulatório distinto é a forma como cada uma opera e o modelo pelo qual é explorada.

As loterias tradicionais funcionam sob diferentes regimes de exploração (como concessão e credenciamento), sob titularidade e regulação do poder público, com obrigações de longo prazo e fiscalização permanente. Operam em um ambiente de mercado concentrado, com poucos operadores, e têm parcela significativa da receita vinculada, por lei, ao investimento em políticas sociais, como assistência social, saúde e educação. Na maior parte das modalidades, o prêmio é formado por sistema de rateio, a partir do pool de apostas distribuído entre os vencedores; nas demais, como a loteria passiva e a instantânea, os prêmios são previamente fixados em plano de jogos.

Já as apostas de quota fixa, no modelo da lei 14.790/23, eram exploradas mediante autorização onerosa do Ministério da Fazenda, em ambiente concorrencial e sem limite de operadores. Cabia ao operador definir previamente as cotações, assumir o risco dos resultados e remunerar-se pela gestão das probabilidades e margens. Trata-se de um modelo de ampla oferta de eventos, interação digital em tempo real e elevado volume de transações, que exige instrumentos regulatórios compatíveis.

Por isso, a lei 14.790/23 e as portarias da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA/MF) disciplinavam, entre outros pontos, o jogo responsável, a prevenção à lavagem de dinheiro e os meios de pagamento - exigências calibradas para um mercado aberto, com dezenas de agentes privados operando simultaneamente em plataformas digitais.

O mesmo raciocínio se aplica ao ambiente digital. O conceito de “jogo online” alcançado pela MP vincula-se ao universo das apostas de quota fixa, em que o resultado é gerado instantaneamente para cada aposta individual e o prêmio resulta de um fator de multiplicação sobre o valor apostado. Situação distinta é a dos jogos lotéricos tradicionais vendidos pela internet ou por aplicativo. Nesse caso, o canal virtual é apenas um meio de comercialização do produto físico em versão digital, com premiação previamente definida em plano de jogos aprovado pelo regulador.

Independentemente do juízo sobre o mérito da medida, a ressalva às demais modalidades lotéricas tem valor técnico, pois revela que o próprio Poder Executivo federal reconhece que bets e loterias tradicionais constituem regimes jurídicos distintos. É certo que proteção aos participantes, integridade das operações e fiscalização eficaz são preocupações que atravessam todo o setor. Isso não significa, porém, que respostas idênticas sejam adequadas a atividades de funcionamento diferente.

Regular bem exige, antes de tudo, identificar com precisão o que se pretende regular, para que os efeitos da norma não recaiam sobre atividades que ela nunca pretendeu alcançar.