Comissão do Senado aprova novo fundo para telecomunicações

Da COMISSÃO DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, COMUNICAÇÃO E INFORMÁTICA, sobre o Projeto de Lei do Senado nº 6, de 2010, do Senador Flexa Ribeiro, que institui o Fundo de Investimentos em Telecomunicações, e dá outras providências.

RELATOR: Senador CÍCERO LUCENA

I - RELATÓRIO

Vem a esta Comissão o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 6, de 2010, de autoria do Senador Flexa Ribeiro, que institui um novo fundo setorial para as telecomunicações e estabelece diretrizes gerais para seu funcionamento. Intitulado Fundo de Investimentos em Telecomunicações (FITEL), esse novo instrumento de fomento será distinto dos demais fundos existentes no setor não apenas em seus objetivos, mas também no modelo de governança.

O art. 1º do projeto determina que os recursos do FITEL apóiem investimentos produtivos voltados à ampliação da capacidade e à atualização tecnológica da infraestrutura de redes de comunicações do País, bem como fomentem a competição no setor.

No art. 2º, o PLS no 6, de 2010, estabelece que as diretrizes para aplicação dos recursos do FITEL sejam aprovadas por um Conselho Gestor, formado não apenas pelo governo e pelo órgão regulador, mas também por representantes de todas as empresas que detenham, pelo menos, 5% do patrimônio do Fundo.

Esse mesmo dispositivo também aponta critérios segundo os quais os projetos deverão ser formatados e apreciados: i) área geográfica, quando a infraestrutura daquela área for insuficiente para atender a demanda por serviços considerados essenciais; ii) tecnologia a ser aplicada, quando sua adoção significar melhoria da qualidade ou redução dos custos de produção; e iii) indicadores de competição e de desempenho, que demonstrem a necessidade de apoiar a entrada de novos competidores em determinado mercado de telecomunicações.

O art. 2º ainda cuida de reservar uma parcela mínima de recursos (30% da arrecadação de cada exercício) para o desenvolvimento das telecomunicações nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde reconhecidamente a infraestrutura tem custos de implantação mais elevados.

O art. 3º aponta o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como agente operador do FITEL, com responsabilidade de analisar as propostas, selecionar projetos e submetê-los ao Conselho Gestor, indicando as condições de contratação e execução. A cargo do BNDES também estariam a realização de estudos orientativos e a prestação de contas da execução orçamentária do FITEL.

No art. 4º, o PLS no 6, de 2010, indica os agentes econômicos habilitados a receber apoio financeiro do FITEL: prestadoras de serviços de telecomunicações, desde que detenham outorga há mais de três anos e base de assinantes superior a cinco mil usuários; e fabricantes de equipamentos de telecomunicações produzidos no Brasil, desde que o pleito vise a implantar redes com tecnologia desenvolvida no País.

Para induzir a competição, o § 3º desse artigo propõe que pelo menos 40% dos recursos disponíveis, em cada exercício, sejam reservados a empresas sem posição de dominância nos mercados relevantes de telecomunicações.

O art. 5º da proposição em tela procura indicar que os recursos do FITEL devem ser aportados em projetos auto-sustentáveis e capazes de remunerar o financiamento contraído junto ao Tesouro Nacional, ao estabelecer um piso para a taxa de juros a ser utilizada nos empréstimos. Determina ainda os valores mínimos de contrapartida a serem aportados pelas empresas que desenvolverem projetos de infraestrutura com apoio do FITEL: 50% no caso de empresas com posição dominante, e 30% nos demais casos.

O art. 6º amplia as formas de apoio financeiro do FITEL, ao permitir que até 20% dos recursos sejam aplicados na compra, pelo BNDES, de participação acionária em Sociedade de Propósito Específico (SPE) que pretenda investir no setor, limitada a 50% do capital a ser investido no empreendimento. Esse dispositivo prevê a alienação, em até cinco anos, da participação do agente operador no projeto, mediante leilão público.

Os arts. 7º e 8º definem, respectivamente, as fontes de recursos e as despesas cobertas pelo FITEL. Destacam-se, por um lado, a apropriação feita pelo FITEL de 20% dos saldos patrimoniais do Fundo de Universalização de Serviços de Telecomunicações (FUST) e do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL), conforme apurado ao final de cada exercício, e a possibilidade de aporte voluntário de valores devidos ao Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL); e, por outro lado, a cobertura dos custos operacionais para gerenciamento das atividades do FITEL, como a realização de estudos, a remuneração básica do agente operador e as despesas com alienação de títulos no mercado de capitais.

Por fim, o art. 9º do projeto em análise estabelece a disciplina a nortear a transferência voluntária de recursos devidos ao FISTEL para o Fundo de Investimentos em Telecomunicações. O PLS no 6, de 2010, habilita apenas as empresas que devam recolher ao FISTEL, em cada exercício, mais de cinquenta milhões de reais. Tais entidades estariam autorizadas a depositar no FITEL até 75% do montante devido ao FISTEL.

O agente operador ficará responsável por emitir títulos nominativos e não-endossáveis que representem os depósitos no FITEL, que servirão como instrumento comprobatório do cumprimento de obrigações fiscais e para participação no Conselho Gestor do Fundo.

II - ANÁLISE

São diversas as inovações propostas pelo Senador Flexa Ribeiro para o funcionamento desse novo fundo setorial de telecomunicações. Antes de analisá-las, contudo, registre-se que a simples possibilidade de melhor aproveitar os recursos que vêm sendo arrecadados pelas empresas para os fundos hoje existentes torna o projeto meritório, dado que a maior parte deles vem sendo utilizada para composição de superávit primário. E mesmo que tal determinação política fosse subitamente alterada, permaneceria o óbice legal para alocação de parcela expressiva dos recursos em investimentos produtivos, dado que o FISTEL destina sua arrecadação apenas a atividades de fiscalização.

Conforme bem registrado pelo autor em sua justificação, há, em média, um excesso de cerca de R$ 1,5 bilhão, todo ano, na arrecadação do FISTEL, em relação às necessidades orçamentárias da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). E esse ineficaz "superávit" vem crescendo continuamente. No ano de 2009, devido aos recolhimentos associados às licitações de 3ª geração dos serviços móveis, a arrecadação do FISTEL foi superior a R$ 6 bilhões, ou seja, um enorme desperdício de recursos, se projetarmos as necessidades de investimentos do Plano Nacional de Banda Larga (PNBL).

A proposta de realocar parte dos recursos dos três fundos setoriais de telecomunicações para o FITEL pode ser uma solução juridicamente eficaz para o problema, especialmente quando se avaliam as regras de utilização propostas no projeto.

Inicialmente, faço menção ao arts. 3º e 5º, que mantêm nas mãos da União, por meio do BNDES, o poder de selecionar os projetos de maior interesse do governo, desde que financeiramente sustentáveis. Isso promove a apresentação de projetos bem elaborados, com planos de negócios realistas. Assim, reduzem-se os riscos de que a operação do Fundo promova desequilíbrios, em longo prazo, na parcela do orçamento público constituída com recursos do setor.

Outro ponto que atesta a "responsabilidade fiscal" do PLS nº 6, de 2010, é a impossibilidade de o Conselho Gestor do FITEL alterar as condições de contratação e execução determinadas pelo agente financeiro.

Evitam-se pressões no sentido de aprovar condições irrealistas de execução de projetos de interesse do governo, o que poderia prejudicar a saúde financeira do Fundo ao longo do tempo, na medida em que o próprio FITEL assume quase todo o risco de inadimplência, nos termos do inciso IV do art. 8º.

O modelo de governança dos recursos arrecadados também merece atenção especial. Ao tempo em que o projeto mantém nas mãos do governo o poder de selecionar os projetos, ele transfere a um Conselho Gestor a palavra final acerca da execução dos mesmos, no qual governo e órgão regulador terão de chegar a um consenso com as empresas que mais contribuíram para formar o patrimônio do Fundo. Tal modelo difere bastante daquele que preside a gestão dos demais fundos setoriais, como o FUST - em que não há colegiado a decidir a aplicação - e o FUNTTEL, no qual o colegiado é formado apenas por representantes da Administração Federal.

A elaboração do Plano Nacional de Banda Larga tem demonstrado o quão importante será institucionalizar o debate entre governo e operadoras privadas quando o assunto for aplicação de recursos tributários provenientes do setor. De um lado, as empresas contestam a elevada carga tributária e a falta de contrapartida do governo junto ao setor; em sua ótica, o governo afirma ser impossível negociar alteração de alíquotas que dependem dos Estados, mas continua desviando quase a totalidade da arrecadação para projetos de outros setores. Um conselho constituído por representantes de ambos os lados poderá contribuir sobremaneira para a formação do consenso e a aceleração dos investimentos em banda larga e nos demais serviços considerados essenciais.

Impende ressaltar também a função de promotor de competição nos mercados de telecomunicações que o projeto pode vir a desempenhar, a partir do que dispõe o § 3º do art. 4º. Quase a metade dos recursos aportados pelas grandes operadoras privadas ficará à disposição de empresas sem poder de mercado, facilitando o acesso a recursos, a entrada de novos competidores e a ampliação da área coberta por prestadores que já estejam em operação.

Por fim, gostaria de acentuar a correção do projeto ao dedicar pelo menos 30% dos recursos arrecadados pelo FITEL ao apoio a projetos a serem desenvolvidos nas áreas de atuação da SUDAM, da SUDENE e da SUDECO. Sabe-se que, nessas regiões, a oferta de serviços de telecomunicações é precária devido à falta de competição e, principalmente, aos elevados custos e investimentos associados.

Nesse sentido, essa fonte de recursos é imprescindível para que superemos o desafio de implantar infraestrutura em uma enorme faixa do território nacional na qual os indicadores socioeconômicos ainda estão abaixo da média nacional.

III - VOTO

Ante o exposto, voto pela aprovação do Projeto de Lei do Senado nº 6, de 2010.

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