STF analisa ação contra criação da secretaria de conciliação do TCU

STF iniciou, nesta quinta-feira, 12, o julgamento da ADPF 1.183, proposta pelo partido Novo contra a Instrução Normativa 91/2022 do TCU, que instituiu a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso).

A ação, relatada pelo ministro Edson Fachin, inclui pedido de medida cautelar, e a sessão foi destinada às sustentações orais das partes.

O caso será pautado em data futura para análise dos ministros.

O caso

O partido questiona a constitucionalidade da instrução normativa que criou a SecexConsenso e regulamentou procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos no âmbito da administração pública Federal.

Segundo o Novo, o ato teria ampliado indevidamente as atribuições do presidente do TCU, ao permitir que ele decida quais conflitos podem ser submetidos à conciliação. A legenda também sustenta que a norma autoriza o tribunal a participar da formulação de políticas públicas, o que configuraria extrapolação das competências constitucionais da Corte de Contas.

Na ADPF, o partido argumenta que a medida cria uma forma de controle prévio não prevista na Constituição, em afronta aos princípios da legalidade administrativa, da separação de Poderes e da moralidade administrativa.

O pedido formulado ao STF é para que seja declarada a inconstitucionalidade da instrução normativa, com a consequente extinção da secretaria, a anulação dos acordos já celebrados e a proibição de criação de novos órgãos com atribuições semelhantes no âmbito do TCU.

O julgamento ocorre em sessão plenária e pode ser acompanhado ao vivo pela transmissão oficial da Corte.

Sustentação oral

Na tribuna, o advogado Rodolfo Gil Moura Rebouças, representando o Partido Novo, defendeu a procedência da ação. O advogado afirmou que a ação não questiona a consensualidade em si, mas a competência constitucional do Tribunal de Contas para atuar como mediador, interferir e homologar acordos entre órgãos da administração pública e particulares.

Segundo ele, o art. 71 da Constituição não autoriza o TCU a exercer controle prévio ou atuar na formulação de políticas públicas, limitando sua atuação ao controle posterior dos atos administrativos, com exceção expressa apenas para admissão de pessoal. Sustentou que a IN 91 amplia indevidamente as atribuições do Tribunal, permitindo análise de conveniência e oportunidade e interferência na construção de atos administrativos, o que configuraria invasão de competência do Executivo.

O advogado também argumentou que não há lei formal que discipline essa atuação consensual do TCU, destacando que a lei orgânica do tribunal, a lei de mediação e a LINDB não conferem tal poder. Afirmou ainda que a instrução normativa tem natureza de norma primária, com conteúdo geral e abstrato, o que a torna passível de controle concentrado de constitucionalidade.

Por fim, rebateu a alegação de perda de objeto em razão de norma posterior, sustentando que a nova instrução apenas alterou procedimentos, sem afastar os vícios de origem. Ao final, pediu o reconhecimento da competência do STF para julgar a ação e a declaração de inconstitucionalidade integral da IN 91/2022.

Já a advogada da União, Isadora Maria Belém Rocha Cartacho de Arruda, defendeu a plena constitucionalidade da Instrução Normativa 91/22 do TCU, que instituiu a SecexConsenso. Segundo afirmou, a norma está inserida no arcabouço constitucional e legal que incentiva a consensualidade na administração pública e não cria novas competências para o Tribunal de Contas da União.

Em preliminar, sustentou a inadequação do pedido de invalidação genérica de acordos já celebrados, por incompatibilidade com o controle concentrado, além de apontar a perda superveniente de objeto em razão da edição da IN 101/2025, que teria aperfeiçoado o modelo normativo.

No mérito, argumentou que a instrução normativa representa exercício legítimo do poder regulamentar do TCU, previsto na Lei 8.443/92, e que o procedimento de solução consensual é facultativo, transparente e condicionado à anuência das autoridades envolvidas. Destacou que não há imposição de controle prévio vinculante nem interferência na formulação de políticas públicas, mas organização interna de mecanismo técnico de autocomposição, com participação da AGU e do Ministério Público junto ao TCU.

A advogada ressaltou ainda que o modelo já produziu resultados concretos, especialmente na área de infraestrutura, com homologação de acordos envolvendo valores expressivos e destravamento de contratos relevantes. Ao final, requereu o não conhecimento da ação e, superada a preliminar, a total improcedência do pedido.

Amicus curiae

Pela OAB, a advogada Zeline Rabello de Jesus Moraes defendeu a constitucionalidade da Instrução Normativa 91/2022 do TCU. Sustentou que a norma não amplia competências do Tribunal, mas apenas regulamenta procedimento interno e voluntário de solução consensual de controvérsias, dentro dos limites constitucionais do controle externo. Afirmou ainda que o modelo fortalece a eficiência administrativa e não substitui os mecanismos tradicionais de fiscalização, pedindo a improcedência da ação.

Já o advogado Luiz Maximiliano Leal Telesca Mota, pelo Inac - Instituto Não Aceite Corrupção, sustentou que o STF deve examinar se a Instrução Normativa 91/2022 extrapola as competências do TCU ao instituir mecanismo de solução consensual que poderia configurar controle prévio, em afronta aos limites do art. 71 da Constituição e ao princípio da separação de Poderes.

O advogado André Luiz Freire, pelo Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, defendeu a validade da norma do TCU que criou a secretaria de solução consensual. Afirmou que o órgão atua como instância de mediação em concessões públicas, com posterior controle pelo plenário da Corte, e que a medida está amparada nas competências constitucionais do tribunal e nos princípios da eficiência e da solução consensual de conflitos. 

Pela Associação Brasileira dos Terminais Portuários, o advogado Antonio Henrique Medeiros defendeu a constitucionalidade da criação da SecexConsenso pelo TCU, afirmando que o mecanismo é facultativo, não interfere na separação de poderes e se insere nas atribuições constitucionais de controle externo. Sustentou que a atuação do tribunal é homologatória e sujeita a controle judicial, pedindo a improcedência da ação.

O advogado Renato Ramalho, pelo Diretório Nacional do Partido Republicano, defendeu a validade da norma do TCU que criou a SecexConsenso, sustentando que a medida concretiza competências constitucionais do Tribunal e fortalece soluções consensuais na administração pública. Afirmou que não há violação à separação de poderes nem criação de controle prévio inconstitucional, mas aprimoramento do modelo de fiscalização.

• Processo: ADPF 1.183