Mínimo existencial: Entenda controle do STF sobre decreto regulamentar

No STF, o julgamento do decreto que fixou em R$ 600 o "mínimo existencial" para consumidores superendividados traz, antes mesmo da análise de mérito, uma questão técnica relevante: até que ponto a Corte pode controlar um decreto regulamentar editado pelo Poder Executivo?

O caso começou a ser analisado no plenário virtual, mas foi suspenso após pedido de vista do ministro Alexandre de Moraes.

Na fase virtual, o relator, ministro André Mendonça, votou por não conhecer das ADPFs, sob o entendimento de que o decreto possui natureza meramente regulamentar, o que afastaria o cabimento da arguição.

Retomado em plenário físico nesta quarta-feira, 22, o julgamento avançou em sentido diverso. A maioria da Corte passou a admitir o conhecimento das ações e já formou entendimento favorável à necessidade de revisão periódica do valor do mínimo existencial. Indiretamente, portanto, o colegiado reconheceu o conceito de mínimo existencial. Ainda assim, não houve conclusão do julgamento, em razão da ausência do ministro Nunes Marques.

O cenário evidencia a complexidade do tema e convida à reflexão sobre a admissibilidade de ações de controle de constitucionalidade contra decretos regulamentares - questão que se situa na delicada fronteira entre o poder normativo do Executivo e a atuação do Judiciário na garantia de direitos fundamentais.

Entenda

As ADPFs foram propostas contra o decreto 11.150/22, posteriormente alterado pelo decreto 11.567/23, que regulamentou dispositivos da lei 14.181/21, a chamada lei do superendividamento.

A norma legal incorporou ao CDC a prevenção e o tratamento do superendividamento, previu a preservação do mínimo existencial e criou mecanismos de repactuação judicial e extrajudicial das dívidas, mas não definiu numericamente esse piso, deixando a tarefa para regulamentação posterior.

Foi nesse espaço que o Executivo primeiro fixou o mínimo existencial em 25% do salário mínimo, e depois em R$ 600, além de excluir da aferição algumas modalidades de dívida, como crédito consignado, financiamento imobiliário e contratos garantidos por fiança ou aval.

O que é um decreto regulamentar?

Em regra, decretos editados pelo Executivo têm função secundária: detalham a aplicação da lei, sem criar direitos ou obrigações de forma autônoma. Esse é o ponto central da doutrina sobre poder regulamentar.

Ao tratar dos limites impostos ao poder normativo, o mestre em Constitucionalismo, Thiago da Penha Lima¹ afirma, com apoio em Gilmar Mendes, que, no sistema brasileiro, decretos e regulamentos não possuem valor normativo primário, mas função meramente regulamentar da lei.

Na formulação do autor, o poder regulamentar não pode "inovar na ordem jurídica", modificar a legislação ou suprir lacunas legais por conta própria.

Essa leitura se ancora no princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da CF, segundo o qual ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei. A partir dessa premissa, a doutrina tradicional sustenta que o decreto executivo deve permanecer subordinado à lei que pretende regulamentar.

É justamente por isso que, em tese, o STF costuma adotar postura contida diante de decretos regulamentares: se o ato apenas explicita a forma de execução da lei, sem extrapolar seus limites, o espaço de atuação judicial tende a ser mais contido.

Intervenção do Judiciário

No caso em análise pelo Supremo, o relator, ministro André Mendonça, em voto proferido no plenário virtual, afastou o cabimento da arguição. Para S. Exa., o decreto permanece no plano da regulamentação infralegal, o que impediria sua submissão ao controle concentrado.

Essa contenção, no entanto, não é absoluta. O próprio debate doutrinário destacado por Thiago da Penha Lima aponta que o controle judicial é meio constitucionalmente legítimo para conter abusos da Administração Pública quando o ato, embora formalmente válido, apresenta vício de legalidade ou de finalidade.

O autor também registra a tensão recorrente entre controle judicial e separação de Poderes: o Judiciário pode fiscalizar legalidade e constitucionalidade dos atos administrativos, mas não deve substituir o administrador no mérito das escolhas discricionárias.

Em síntese, o STF pode intervir quando o decreto extrapola os limites da lei que regulamenta, contraria diretamente a CF ou, na prática, esvazia direitos assegurados pelo ordenamento jurídico.

Foi nessa linha que o ministro Alexandre de Moraes abriu divergência no julgamento desta quarta-feira, 22. Para S. Exa., embora se trate de decreto regulamentar - e, portanto, de ato secundário -, não se está diante de hipótese de mera ofensa reflexa à Constituição.

Segundo o ministro, a disciplina legal do mínimo existencial funciona, no caso, como uma espécie de "norma em branco", que depende de complementação pelo decreto para produzir plena eficácia.

Assim, sem a regulamentação, "não há a vigência integral da norma". Ao preencher esse conteúdo, o decreto passa a integrar materialmente a disciplina legal, o que permite o exame direto de eventual violação a preceitos fundamentais.

Apesar de ter inicialmente votado pelo não conhecimento das ADPFs, ministro André Mendonça reconheceu, em plenário, a complexidade da controvérsia e sinalizou abertura para acompanhar a maioria quanto ao exame das arguições, evidenciando a sensibilidade do tema no âmbito da Corte.

Via adequada

Outro ponto técnico relevante no julgamento diz respeito à via adequada para impugnar o decreto regulamentar.

A professora da UFSB Cristina Grobério Pazó e o especialista em Direito Público e Processo Civil, Diego Márcio Ferreira Casemiro, no artigo "Superendividamento e mínimo existencial: uma avaliação diagnóstica sobre a inconstitucionalidade do Decreto 11.150/2022 e seus impactos na Lei 14.181/2021"², defendem que a ADPF caracteriza-se como a hipótese mais adequada para tratar da inconstitucionalidade do decreto 11.150/22, porque inexistiria outro meio eficaz para sanar a lesividade, havendo, em sua leitura, violação a preceitos fundamentais da CF, como dignidade da pessoa humana, direitos sociais e o objetivo de redução das desigualdades.

Ainda conforme os autores, o decreto poderia ser enquadrado como norma inconstitucional por atingir princípios fundantes do Estado Democrático de Direito e direitos fundamentais e sociais.

Essa construção teórica reforça a tese de que, embora formalmente regulamentar, o ato teria produzido efeitos materiais suficientemente intensos para justificar controle em sede de ADPF.

Nesse mesmo sertido entendeu ministro Alexandre de Moraes durante o julgamento no STF. Para S. Exa., ainda que a controvérsia pudesse ser discutida em ações individuais ou casos concretos, esses instrumentos não seriam capazes de enfrentar, de forma ampla e eficaz, a ameaça ou lesão a preceitos fundamentais.

O ministro também destacou que a evolução da jurisprudência do STF consolidou a compreensão de que o requisito da subsidiariedade da ADPF se verifica apenas quando inexistir meio jurídico eficaz - ou quando os instrumentos disponíveis não forem suficientes para resolver adequadamente a controvérsia constitucional. 

Deferência ao Executivo X efetividade dos direitos

Mesmo superadas as questões formais no caso concreto, o julgamento evidencia uma tensão estrutural do constitucionalismo contemporâneo: a deferência às escolhas técnicas e de política pública do Executivo em contraposição à necessidade de assegurar a efetividade de direitos fundamentais.

Nesse contexto, a admissão das ADPFs desloca o debate para o plano material e amplia o alcance da decisão. Mais do que resolver o caso específico, o STF tende a fixar parâmetros relevantes para a atuação estatal em matéria de políticas públicas.

Ao fazê-lo, a Corte sinaliza que escolhas administrativas - ainda que inseridas no âmbito do poder regulamentar - não estão imunes ao controle judicial quando impactam diretamente direitos fundamentais, especialmente em temas sensíveis como dignidade da pessoa humana e proteção do consumidor.

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Referências

1 LIMA, Thiago da Penha. Decreto regulamentar e os limites impostos ao poder normativo. In: ALMEIDA, Roger Luiz Paz de; MENEZES, Rafael da Silva (org.). Constitucionalismos e cidadania democrática: exigências amazônicas. Manaus: Green Tree Books Edições Jurídicas, 2021.

2 PAZÓ, Cristina Grobério; CASEMIRO, Diego Márcio Ferreira. Superendividamento e mínimo existencial: uma avaliação diagnóstica sobre a inconstitucionalidade do Decreto 11.150/2022 e seus impactos na Lei 14.181/2021. Civilistica.com, Rio de Janeiro, ano 14, n. 1, 2025. Disponível em: https://civilistica.emnuvens.com.br/redc. Acesso em: 22 abr. 2026.