STF: Benefício fiscal exige estimativa de impacto orçamentário

Nesta quinta-feira, 30, por maioria, em sessão plenária, o STF decidiu que a concessão ou prorrogação de benefícios fiscais deve ser acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme exige o art. 113 do ADCT.

Ministra Cármen Lúcia e ministros Luís Roberto Barroso (atualmente aposentado), Edson Fachin, Gilmar Mendes, Nunes Marques, André Mendonça e Dias Toffoli acompanharam o voto do relator, ministro Cristiano Zanin, julgando parcialmente procedente a ação direta.

Ministro Luiz Fux divergiu, destacando a necessidade de deferência ao Legislativo e a existência de estudos de impacto econômico no processo de aprovação da norma.

No entanto, o STF deixou de declarar a nulidade das normas, preservando os efeitos já produzidos, diante do acordo posterior firmado entre Executivo e Legislativo, que resultou na edição de nova lei com previsão de compensação fiscal e reoneração gradual.

Embora a controvérsia tenha sido parcialmente superada por legislação posterior - fruto de acordo entre os Poderes -, a Corte segue analisando o caso para fixar entendimento sobre a obrigatoriedade de estimativa de impacto fiscal em leis que impliquem renúncia de receita.

Com a decisão, o tribunal também firmou entendimento no sentido de que a concessão ou ampliação de benefícios fiscais deve ser acompanhada da estimativa de impacto financeiro, reforçando as exigências de responsabilidade fiscal no processo legislativo.

A ação foi proposta pela União, que questionava a prorrogação da desoneração sem a indicação das fontes de compensação, conforme exige o art. 113 do ADCT.

Histórico

A desoneração da folha foi instituída em 2011 como medida de estímulo à geração de empregos, permitindo a substituição da contribuição previdenciária sobre a folha de salários por alíquotas incidentes sobre a receita bruta das empresas.

Desde então, o benefício vem sendo sucessivamente prorrogado.

Em 2023, o Congresso Nacional estendeu a política até 2027, após derrubar veto presidencial. Em resposta, o Executivo editou MP para revogar a prorrogação e, posteriormente, acionou o STF, alegando ausência de compensação fiscal.

Em 2024, o relator Cristiano Zanin concedeu liminar suspendendo trechos da lei e fixou prazo para negociação entre os Poderes.

O impasse resultou em acordo institucional, que levou à edição de nova lei com previsão de impacto financeiro e medidas compensatórias, além de estabelecer reoneração gradual até 2027.

Apesar desse rearranjo normativo, o processo segue em julgamento para que o STF defina se a concessão ou prorrogação de benefícios fiscais - como a desoneração - exige, obrigatoriamente, a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, tema relevante para o controle de constitucionalidade de políticas fiscais futuras.

Voto do relator

Ao analisar o caso, ministro Cristiano Zanin votou pela parcial procedência da ação direta de inconstitucionalidade.

Zanin reconheceu que os arts. 1º, 2º, 4º e 5º da lei violaram o art. 113 do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que exige a estimativa do impacto orçamentário e financeiro para proposições legislativas que criem despesas obrigatórias ou impliquem renúncia de receita.

Para o ministro, a norma representa um avanço no regime fiscal brasileiro e busca garantir a sustentabilidade orçamentária, elemento essencial para a efetivação dos direitos sociais previstos na Constituição.

O relator ressaltou que a exigência de equilíbrio fiscal não impede a adoção de políticas públicas, mas assegura que elas sejam planejadas de forma responsável, evitando o endividamento e a perda de capacidade de investimento do Estado. Ele destacou que a inclusão do art. 113 no ADCT, por meio da Emenda Constitucional 95/16, consolidou o princípio da responsabilidade fiscal como parte do devido processo legislativo.

Zanin observou que, embora o Congresso Nacional tenha descumprido inicialmente o dever de apresentar a estimativa de impacto financeiro, o vício foi corrigido posteriormente a partir do acordo institucional entre Legislativo e Executivo, firmado após a concessão da liminar pelo STF.

Diante disso, o relator reconheceu a inconstitucionalidade dos dispositivos questionados, mas sem pronunciar nulidade, preservando os efeitos jurídicos já produzidos pela lei para garantir segurança jurídica e estabilidade das relações fiscais.

Por fim, o ministro reiterou que a decisão visa impedir a repetição de práticas legislativas que desconsiderem o equilíbrio fiscal, reafirmando o papel do Supremo como guardião da Constituição e da sustentabilidade das contas públicas.

Confira o voto do relator.

Voto-vista

Ao apresentar voto-vista, ministro Alexandre de Moraes acompanhou integralmente o relator, ministro Cristiano Zanin, e defendeu a fixação de um entendimento claro do STF sobre a necessidade de observância das regras de responsabilidade fiscal em casos de desoneração.

Para o ministro, a Corte deve superar eventual perda de objeto da ação - em razão do acordo posterior entre Executivo e Legislativo - para firmar orientação vinculante quanto à aplicação do art. 113 do ADCT e do art. 14 da lei de responsabilidade fiscal.

Moraes destacou que qualquer projeto de lei que crie ou amplie benefícios tributários ou implique renúncia de receita deve indicar, de forma expressa, as fontes de compensação financeira. Segundo afirmou, a ausência dessa previsão compromete o equilíbrio fiscal e favorece a aprovação de medidas sem lastro orçamentário, especialmente em contextos eleitorais.

O ministro também ressaltou que a desoneração equivale, na prática, à criação de uma despesa indireta, já que implica redução de arrecadação estatal. Por isso, deve se submeter às mesmas exigências aplicáveis à criação de despesas públicas.

Apesar de reconhecer a inconstitucionalidade formal dos dispositivos questionados, Moraes afirmou que não há vício material na política de desoneração em si. Nesse sentido, votou pela declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade, preservando os efeitos já produzidos pela norma.

Por fim, enfatizou que a fixação desse entendimento pelo STF busca evitar a repetição de práticas legislativas que desconsiderem o impacto fiscal das medidas adotadas, reforçando a necessidade de planejamento orçamentário e responsabilidade na condução das contas públicas.

Estimativa necessária

Ministro Flávio Dino também acompanhou o relator, ministro Cristiano Zanin, ao reconhecer a inconstitucionalidade formal dos dispositivos questionados, em razão da ausência de estimativa de impacto orçamentário.

Para Dino, a falta dessa previsão configura vício no próprio processo legislativo, por representar a ausência de uma "condição de procedibilidade" exigida pela CF para a validade da norma.

Segundo pontuou, não se trata de avaliar a qualidade ou suficiência da estimativa, mas sim de verificar sua existência - requisito indispensável para proposições que impliquem renúncia de receita ou aumento de despesa.

O ministro fez ressalva quanto a situações futuras em que se discuta a adequação ou suficiência dessa estimativa. Nesses casos, afirmou, o controle não deve ocorrer no âmbito da constitucionalidade, especialmente em sede de controle abstrato, mas sim pelas vias ordinárias, no plano da eficácia da norma.

No caso concreto, contudo, Dino entendeu que a ausência total de estimativa de impacto atrai o reconhecimento da inconstitucionalidade formal. Assim, votou pela procedência parcial da ação, sem pronúncia de nulidade, preservando os efeitos já produzidos pela lei.

Superada a preliminar

Ministro André Mendonça divergiu do relator quanto ao conhecimento da ação e entendeu que houve perda superveniente de objeto, em razão da edição de nova legislação após o ajuizamento da ADIn.

Segundo o ministro, a controvérsia foi substancialmente superada com a edição da lei 14.973/24, fruto de acordo entre Executivo e Legislativo, que instituiu regime de transição para a extinção dos benefícios fiscais e previu medidas de compensação para a renúncia de receitas. Para S. Exa., os dispositivos originalmente questionados foram integralmente substituídos, o que afasta a utilidade do julgamento.

Por esse motivo, votou pelo não conhecimento da ação direta.

No mérito, contudo - caso vencido na preliminar -, Mendonça afirmou acompanhar a conclusão do relator, com ressalvas. O ministro destacou que o art. 113 do ADCT exige a apresentação de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, mas não necessariamente a adoção de medidas compensatórias imediatas.

Para S. Exa., a definição sobre como acomodar os impactos fiscais no orçamento envolve juízo político do Legislativo, que pode optar por absorver despesas ou reorganizar prioridades.

Assim, embora a estimativa de impacto seja obrigatória, não haveria imposição constitucional de correspondência direta com medidas de compensação.

Com essas considerações, aderiu ao entendimento do relator quanto à inconstitucionalidade formal, caso superada a questão preliminar.

Divergência

Ministro Luiz Fux abriu divergência, dando ênfase na deferência ao Legislativo e na análise econômica da medida.

Para o ministro, houve, no processo legislativo, consideração dos impactos orçamentários da desoneração, conforme indicado em parecer da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado.

Segundo destacou, o Congresso avaliou que o aumento de arrecadação decorrente do estímulo econômico superaria as perdas com a renúncia fiscal, o que evidencia a realização de um juízo de custo-benefício.

Fux também ressaltou que a matéria foi amplamente debatida no âmbito político e que a derrubada do veto presidencial pelo Congresso reforça a legitimidade democrática da decisão legislativa.

Nessa linha, defendeu uma atuação mais contida do Judiciário, com respeito à capacidade institucional do Parlamento para formular políticas públicas e diretrizes econômicas.

O ministro ainda apontou que a edição de lei posterior, fruto de acordo entre Executivo e Legislativo, alterou substancialmente o regime da desoneração, o que poderia indicar perda de objeto da ação.

No mérito, fez distinção quanto à aplicação do art. 113 do ADCT, ao entender que, no caso, não houve criação ou aumento direto de despesa obrigatória, mas sim prorrogação de política já existente, debatida e analisada sob o ponto de vista econômico.

Assim, votou pela improcedência da ADIn.