STF julga dispositivos da lei de improbidade administrativa

Nesta quinta-feira, 28, o STF retoma, em sessão plenária, julgamentos relacionados à lei de improbidade administrativa.

A pauta reúne três ADIns que discutem sanções por improbidade culposa, pontos da reforma promovida pela lei 14.230/21 e alterações no regime prescricional das ações de improbidade.

No início da análise, a Corte julgou prejudicada a ADIn 6.678, ajuizada pelo PSB contra dispositivos da redação original da lei de improbidade administrativa. A decisão foi tomada em razão da superveniência da lei 14.230/21, que extinguiu a modalidade culposa.

O tema também se conecta ao julgamento do RE 656.558, Tema 309 da repercussão geral, no qual o Supremo afastou, em 2024, a improbidade culposa. Na ocasião, a Corte fixou a tese de que o dolo é indispensável para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa e declarou inconstitucional a modalidade culposa prevista originalmente nos arts. 5º e 10 da lei 8.429/92.

Com a prejudicialidade da ADIn 6.678, seguem em pauta as ADIns 7.156 e 7.236, nas quais o STF examina dispositivos da reforma da improbidade que permanecem sob questionamento.

A ADIn 7.156 foi ajuizada pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais. A ação discute diversos pontos da lei 14.230/21, entre eles a redução das condutas passíveis de sanção, o abrandamento de penas e alterações nos prazos prescricionais.

Já a ADIn 7.236 foi proposta pela CONAMP – Associação Nacional dos Membros do Ministério Público e questiona mais de 30 dispositivos da lei 14.230/21. Entre os pontos impugnados estão a exclusão de partidos políticos do alcance da lei de improbidade, a vinculação da perda da função pública ao cargo ocupado, a repercussão da absolvição criminal nas ações de improbidade e mudanças no regime prescricional.

Corte faz intervalo regimental.

Improbidade culposa

No primeiro ponto analisado, o STF acompanhou à unanimidade o relator, ministro Alexandre de Moraes, para reafirmar a impossibilidade de responsabilização por ato de improbidade administrativa culposo.

A discussão envolvia dispositivos da lei 14.230/21 que afastaram, de forma expressa, a responsabilização por culpa na lei de improbidade administrativa.

Inicialmente, Moraes havia votado pela perda de objeto da impugnação, por entender que o Supremo já havia definido a matéria em sede de repercussão geral. Durante o julgamento, no entanto, o ministro reajustou o voto para acompanhar a posição do ministro Gilmar Mendes e julgar improcedente o pedido.

Com isso, o Tribunal declarou a constitucionalidade dos dispositivos que excluíram a modalidade culposa e reafirmou a jurisprudência da Corte no sentido de que não é possível responsabilização por improbidade administrativa sem dolo.

Ao votar, Moraes afirmou que a ideia de um "corrupto culposo" é de difícil caracterização, uma vez que a improbidade exige ilegalidade qualificada, vinculada à corrupção, ao enriquecimento ilícito ou ao prejuízo ao erário.

Assim, o plenário confirmou que atos de improbidade administrativa dependem da comprovação de dolo.

Divergência interpretativa

No segundo ponto analisado, o STF discutiu a validade do §8º do art. 1º da lei de improbidade administrativa, incluído pela lei 14.230/21.

O dispositivo prevê que não configura improbidade administrativa a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada ou posteriormente superada por órgãos de controle ou pelo Judiciário.

O relator, ministro Alexandre de Moraes, afirmou que a regra, tal como redigida, poderia abrir espaço para uma excludente ampla de responsabilidade, permitindo que agentes públicos se escudassem em decisões isoladas ou provisórias para afastar a responsabilização por atos ímprobos.

Apesar de inicialmente defender a inconstitucionalidade do dispositivo, Moraes reajustou o voto para aderir à posição do ministro André Mendonça e dar interpretação conforme à Constituição.

Pela solução adotada, a cláusula de exclusão de responsabilidade permanece válida, mas não se aplica quando houver dolo ou erro grosseiro do agente público.

Assim, o STF reconheceu a constitucionalidade do dispositivo, desde que interpretado no sentido de que a divergência interpretativa da lei não afasta a responsabilização por improbidade quando configurados dolo ou erro grosseiro.

Responsabilização de sócios e diretores

No terceiro ponto analisado, o STF discutiu o art. 3º, §1º, da lei de improbidade administrativa, com redação dada pela lei 14.230/21.

O dispositivo prevê que sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem automaticamente por ato de improbidade imputado à empresa, salvo se houver participação e benefícios diretos, hipótese em que a responsabilização ocorre nos limites da participação de cada um.

Ministro Alexandre de Moraes afirmou que a responsabilização exige participação dolosa no ato de improbidade, mas não pode ficar restrita a hipóteses de benefício direto. Segundo o ministro, sócios, cotistas, acionistas ou diretores também podem participar dolosamente de condutas ímprobas e obter benefícios indiretos.

Moraes destacou que, em determinados casos, o ato de improbidade pode gerar prejuízo ao erário mesmo sem enriquecimento ilícito direto do agente.

Assim, o ministro, acompanhado pela maioria, declarou a inconstitucionalidade, ex tunc, da expressão "diretos" no art. 3º, §1º, da LIA, permitindo a responsabilização quando houver participação dolosa e benefício direto ou indireto.

Violação a princípios da Administração Pública

Em seguida, o STF analisou dispositivos do art. 11 da lei de improbidade administrativa, que trata dos atos de improbidade por violação a princípios da Administração Pública.

O relator da ADIn 7.236, ministro Alexandre de Moraes, afirmou que a lei 14.230/21 alterou a lógica do dispositivo ao transformar em taxativo o rol de condutas que podem configurar improbidade por violação a princípios.

Antes da reforma, segundo Moraes, o art. 11 tinha redação aberta e permitia enquadramento mais amplo pelo intérprete. Com a nova lei, o legislador passou a exigir que a conduta esteja expressamente prevista entre as hipóteses descritas no dispositivo.

Para o ministro, a opção legislativa é legítima, especialmente diante da gravidade das sanções previstas na lei de improbidade, como a suspensão de direitos políticos. Moraes afirmou que o direito sancionador exige tipicidade mais fechada, ainda que não tão restrita quanto a do Direito Penal.

O ministro também considerou constitucional a revogação de antigos incisos do art. 11, que previam como atos de improbidade praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento e retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.

Segundo Moraes, a CF exige que o legislador preveja os atos de improbidade, mas não impede que ele defina mais ou menos condutas típicas.

Ao final, por maioria, o colegiado acompanhou o relator da ADIn 7.156, ministro André Mendonça, e votou pela improcedência dos pedidos nesse ponto, mantendo a validade das alterações feitas pela lei 14.230/21 no art. 11.

Sanções por improbidade

No ponto seguinte, o STF analisou dispositivos do art. 12 da lei de improbidade administrativa, que trata das sanções aplicáveis aos atos ímprobos.

O relator, ministro Alexandre de Moraes, votou pela constitucionalidade da regra que permite ao juiz aplicar as sanções de forma isolada ou cumulativa, conforme a gravidade do fato. Para o ministro, a alteração feita pela lei 14.230/21 permite melhor individualização da sanção e apenas incorporou entendimento já adotado pela doutrina e pela jurisprudência.

Moraes também considerou constitucional o dispositivo que condiciona a execução das sanções ao trânsito em julgado da sentença condenatória. Segundo o ministro, a regra reforça a segurança jurídica e não impede a adoção de medidas cautelares.

Por outro lado, o ministro votou pela inconstitucionalidade do §4º do art. 12, que permite restringir ao ente público lesado a sanção de proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

Para Moraes, uma vez aplicada essa sanção, ela deve alcançar todos os entes federativos. O ministro afirmou que não seria razoável permitir que uma empresa condenada por improbidade em relação a um município, por exemplo, continuasse contratando com outros municípios, Estados ou com a União.

Assim, Moraes votou pela validade dos incisos do art. 12 e do §9º, mas pela inconstitucionalidade do §4º.

Prejudicada

A ADIn 6.678 foi ajuizada pelo PSB contra dispositivos da redação original da lei de improbidade administrativa que permitiam a aplicação da sanção de suspensão de direitos políticos a condutas culposas.

Em outubro de 2021, o ministro Gilmar Mendes concedeu liminar para restringir a suspensão de direitos políticos às hipóteses de dolo. A decisão também suspendeu trecho da lei que previa a penalidade para atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Ao analisar o caso, o relator, ministro André Mendonça, votou para julgar prejudicada a ação, em razão da superveniência da lei 14.230/21, que reformou a lei de improbidade e extinguiu a modalidade culposa.

Apesar disso, Mendonça propôs preservar os efeitos da cautelar durante o período em que ela esteve em vigor, com aplicação aos processos ainda não transitados em julgado.

Nesta quinta-feira, 28, os ministros acompanharam o relator e julgaram prejudicada a ADIn 6.678, com preservação dos efeitos da liminar no período de sua vigência.

• Processos: ADIns 6.678, 7.156 e 7.236