A importância do controle da Administração Pública e o controle financeiro exercido pelo Tribunal de Contas

Carla Teresa Bittencourt da Costa Bonomo*

1. Origem e justificativa do controle da Administração Pública

O controle é inerente a qualquer forma de organização, pois administrar compreende planejar, organizar, dirigir e controlar, os atos e recursos organizacionais para alcançar os objetivos estabelecidos.

O controle da Administração Pública é um tema consagrado no campo do direito administrativo. Com efeito, o controle dos atos emanados dos entes públicos surge como um dos mais caros valores políticos desde a Revolução Francesa, representando uma das principais características do Estado de Direito. A transparência na Administração Pública é obrigação imposta aos administradores públicos, pois estes atuam em nome dos cidadãos "A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público, quanto à sua administração", esse valor, positivado no art. 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, evidencia a antiga preocupação com o controle e ainda privilegia a participação do povo, dos administrados, que é o destinatário da administração.

O Estado de Direito pode ser entendido como aquele criado e regulado por uma Constituição, onde o exercício do poder político seja dividido entre órgãos independentes e harmônicos, com o objetivo de controle recíproco, de modo que os cidadãos, sendo titulares de direitos, possam opô-los ao próprio Estado (Carlos Ari Sundfeld, Fundamentos de direito público, p. 38).

Oportuno lembrar que, na origem do Estado Liberal, o controle era realizado somente quanto a aspectos relacionados com a legalidade dos atos administrativos, na esfera do contencioso administrativo. Atualmente o direito dos administrados não se limita a fiscalizar eventual ilegalidade gestão pública, mas também verificar se a destinação dos recursos, além de lícita, tem sido adequada, razoável, moral e eficiente.

Com a social democracia, torna-se mais instrumentalizados os sistemas de controle da Administração, acompanhando o aumento da preocupação com o controle das atividades administrativas, frente à maior intervenção na sociedade, seja pela prestação de serviços, seja pela atividade regulatória da economia. Novas modalidades de controle dos atos administrativos são criadas, pois, a própria sociedade provoca e cobra a atualização dos mecanismos de censura sobre os atos ilegais da Administração Pública.

Através desta concepção de Estado e da Constituição Federal de 1988 (clique aqui), pode-se afirmar que o controle da Administração Pública, no Brasil, corresponde a um poder de fiscalização e correção exercido por órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo, Executivo e os cidadãos, com o escopo de garantir a conformidade de sua atuação com princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, portanto garantia para os administrados e para a própria Administração.

2. O controle da Administração Pública e suas espécies

O controle da Administração Pública é "o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder". (Carvalho Filho, José dos Santos, op. Cit., p.781).

A doutrina é pacífica quanto à importância dos mecanismos de controle das atividades do Poder Público, mas é divergente no tratamento do tema no que se refere à taxionomia.

O Controle da Administração Pública sofre diversas classificações doutrinárias, pois há diversas formas de controle, em síntese:

Quanto ao órgão que o exerce:

Administrativo, legislativo ou judicial.

Quanto ao momento em que se efetua:

a)controle prévio (a priori) - controle preventivo, pois busca impedir a expedição de ato ilegal ou contrário ao interesse público;

b)controle concomitante - exercido ao mesmo tempo em que se realiza a atividade;

c)controle posterior - busca reexaminar atos já praticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los. Ex: aprovação, homologação, revogação, convalidação.

Quanto à localização do órgão controlador:

a) controle interno: controle que cada um dos Poderes exerce sobre sua própria atividade administrativa. A própria Administração Pública dispõe de mecanismos de aferição de usa atividade.

b)controle externo: controle exercido por um dos Poderes sobre o outro ou controle da Adm. direta sobre a indireta. Ex: fiscalização contábil, financeira e orçamentária (CF, art. 71) prevê o controle externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do TC.

Quanto ao aspecto da atividade administrativa a ser controlada:

a)controle de legalidade: exercido pelos 3 Poderes.

b)controle de mérito: exercido pela própria Administração.

Para o fim a que nos propomos, interessa saber que os Tribunais de Contas enquadram-se no chamado controle legislativo sob aspecto financeiro, que pode ser interno ou externo, isto porque se situa em Administração diversa daquela onde a conduta ou ato administrativo se originou.

O controle financeiro é exercido pelo Poder Legislativo e Tribunal de Contas. Este controle cuida da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das entidades da Administração Direta e Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (arts. 70, caput, e 75, CF).

De acordo com a Constituição, prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (at. 70, parágrafo único).

O Tribunal de Contas, por determinação da Constituição Federal, exerce funções de um órgão auxiliar do Poder Legislativo, muito embora tenha competência constitucional própria, perfeitamente definida. Com efeito, o seu papel é o de uma instituição constitucional autônoma. Sua competência é definida nos arts. 71 e seguintes da CF.

3. Competências do Tribunal de Contas da União

A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo. As competências constitucionais privativas do Tribunal constam dos artigos 71 a 74 e 161, conforme descritas adiante.

 Apreciar as contas anuais do presidente da República.

 Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.

 Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares.

 Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional.

 Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.

 Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito Federal e a municípios.

 Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.

 Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.

 Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.

 Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem autorização.

 Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicação de recursos federais.

 Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras municipais.

Além das atribuições previstas na Constituição, várias outras têm sido conferidas ao Tribunal por meio de leis específicas. Destacam-se entre elas, as atribuições conferidas ao Tribunal pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitações e Contratos e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas específicas de fiscalização pelo TCU, especialmente de obras custeadas com recursos públicos federais.

Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providência adotar, o Tribunal decidirá a respeito.

A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU) ou das entidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto de bens.

Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deve se pronunciar conclusivamente sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, proporá ao Congresso Nacional que sejam sustados.

4. Funcionamento do TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo. Julga as contas de administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Tal competência administrativo-judicante, entre outras, está prevista no art. 71 da Constituição brasileira.

Conhecido também como Corte de Contas, o TCU é órgão colegiado. Compõe-se de nove ministros. Seis deles são indicados pelo Congresso Nacional, um, pelo presidente da República e dois, escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona junto ao Tribunal. Suas deliberações são tomadas, em regra, pelo Plenário - instância máxima - ou, nas hipóteses cabíveis, por uma das duas Câmaras.

Nas sessões do Plenário e das Câmaras é obrigatória a presença de representante do Ministério Público junto ao Tribunal. Trata-se de órgão autônomo e independente cuja missão principal é a de promover a defesa da ordem jurídica. Compõe-se do procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República, entre concursados com título de bacharel em Direito.

Para desempenho da missão institucional, o Tribunal dispõe de uma Secretaria, que tem a finalidade de prestar o apoio técnico necessário para o exercício de suas competências constitucionais e legais.

As funções básicas do Tribunal de Contas da União podem ser agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. Algumas de suas atuações assumem ainda o caráter educativo.

Tais normas que dizem respeito à União, são aplicáveis, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais de Contas dos Municípios (art. 75, CF).

Os Tribunais de Contas Estaduais possuem composição diferenciada. A CF/88 prevê que serão compostos de sete Conselheiros, cuja escolha segue o modelo traçado para a escolha dos Ministros do TCU.

Junto ao Tribunal de Contas também atua o Ministério Público que, além de fiscal da lei, defende os interesses do erário, se manifestando na maioria dos processos a serem apreciados pela Corte.

A sede do Tribunal de Contas da União é no Distrito Federal, mas o mesmo mantém secretarias de controle externo nas capitais dos Estados, cabendo a elas acompanhar órgãos e entidades federais bem como fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos pela União aos Estados e aos respectivos municípios. Quanto à sede dos Tribunais de Contas Estaduais, deverá estar localizada na capital dos Estados correspondentes.

5. Desafios dos administradores e dos administrados

É importante salientar que os reflexos da transparência na gestão pública não se limitam ao âmbito do controle financeiro, o cidadão deve buscar e exigir informações dos órgãos e entidades da administração pública, sem prejuízo daquelas encaminhadas para o controle dos órgãos de fiscalização institucionais - Tribunal de Contas, Controladoria Geral da União, Ministério Público, Parlamento, etc.

A regra é de que o Estado só pode fazer o que está escrito na lei, enquanto a iniciativa privada pode fazer tudo o que não é proibido pela lei. Daí a importância do poder legislativo, legislar visando uma gestão transparente e eficaz.

As conseqüências de uma gestão ineficiente traz repercussão nos diversos setores da vida nacional, pois influencia o fluxo de investimentos, o crescimento econômico, a qualidade dos serviços públicos, os índices de desenvolvimento social, dentre outras conseqüências. Porém, talvez o mais grave problema seja o impacto sobre a credibilidade das instituições democráticas que, uma vez enfraquecidas, abre espaço para a desordem, insegurança, e até mesmo à criminalidade.

Ciente desses indesejáveis efeitos existem dois desafios a serem enfrentados. Um se impõe ao administrador público, buscar uma moderna forma de prestação de contas aos administrados, expor de forma fidedigna, as informações a serem divulgadas de modo que seja compreensível não apenas por técnicos, mas, principalmente, por qualquer cidadão, o autêntico interessado na gestão. O outro à sociedade que tomando consciência de que deve ser parte nesse controle, deve se inteirar da atividade dos órgãos de controle, denunciando irregularidades, ilegalidades, e procurando se informar sobre o que vem sendo feito no que tange ao controle do patrimônio público.

O combate à corrupção é apenas um dos aspectos da transparência, mas sequer o principal. Isto porque o a divulgação das informações e o acompanhamento permanente por parte dos administrados tem a virtude de permitir, não apenas um controle passivo pelo cidadão, e sim o exercício de valiosos instrumentos que lhe foram conferidos pelo constituinte originário, como o Mandado de Segurança e a Ação Popular.

6. Conclusão

Em síntese, no que se refere ao controle financeiro pode ser realizado pelo poder Legislativo, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas, como pelo sistema de controle interno de cada poder. Em relação ao controle financeiro exercido pelo Tribunal de contas conforme a Constituição Federal, tem-se que as contas do administrador lhe são enviadas para a emissão de um parecer prévio, o qual será submetido ao Parlamento. O Parlamento profere o julgamento final, extraindo uma certidão de quitação ao cidadão, ocupante do cargo público ou ordenador da despesa, quando as contas são aprovadas. Se não forem aprovadas, o cidadão responde com o seu patrimônio pessoal pelos atos praticados e pelos danos causados ao patrimônio público.

O incremento da quantidade e da qualidade das informações fortalece a administração pública e confere maior sentido ao preceito constitucional de que o Poder emana do povo. Os mecanismos de controle existentes devem ser aprimorados, pois a instrução muda conceitos, valoriza o homem e aprimora suas relações políticas, sociais e econômicas, ultrapassando limites nunca alcançados.

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Referências Bibliográficas:

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Consulta ao Site do Tribunal de Contas da União: (clique aqui) e Constituição Federal

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*Acadêmica de Direito

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