1. Introdução
A aprovação do texto substitutivo do projeto de lei 2.780, de 2024, pela câmara dos deputados, em 6/5/26, representa um dos marcos legislativos mais relevantes do setor mineral brasileiro nas últimas décadas. Destina-se a instituir a PNMCE - Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, criando uma arquitetura regulatória voltada à inserção qualificada do Brasil na cadeia global de minerais que sustentam a transição energética, a tecnologia de defesa e a digitalização industrial.
Entre todos os instrumentos previstos no projeto, o FGAM - Fundo Garantidor da Atividade Mineral desponta como o mecanismo de maior densidade econômica e jurídica. Admitido o aporte inicial da união de até R$ 2 bilhões, com potencial de expansão por outros cotistas, o fundo foi concebido para mitigar os riscos financeiros de projetos minerais prioritários, atrair investimentos privados e viabilizar a verticalização industrial no território nacional.
O Brasil detém a segunda maior reserva mundial de terras raras, com cerca de 21 milhões de toneladas. Apesar desse potencial extraordinário, o país permanece, em grande medida, exportador de minerais brutos, sem capturar o valor agregado das etapas de beneficiamento e transformação. A única mina de terras raras em operação no país - a Serra Verde, em Minaçu, Goiás, em funcionamento desde 2024 - foi adquirida pela norte-americana USA Rare Earth por cerca de US$ 2,8 bilhões, o que reforçou o debate sobre esses ativos estratégicos.
O contexto geopolítico reforça a urgência do Tema. A disputa global por lítio, cobalto, níquel, nióbio e elementos de terras raras intensificou-se como reflexo da corrida pela liderança em tecnologias limpas, sistemas de defesa e semicondutores. Nesse cenário, o PL 2.780 busca transformar a posição do Brasil de fornecedor de insumos primários em protagonista industrial da cadeia de minerais críticos.
O presente artigo analisa os principais dispositivos do PL 2.780 relativos ao FGAM, examinando sua natureza jurídica, estrutura patrimonial, finalidade, governança e interface com os demais instrumentos da PNMCE. O critério de seleção dos temas relevantes pautou-se pelo sentido, pelo alcance normativo e pela relevância prática de cada dispositivo para a compreensão do fundo garantidor como instrumento de política mineral.
Por tais critérios, destacam-se os seguintes dispositivos:
(i) O art. 9º (criação, finalidade e patrimônio do FGAM);
(ii) O art. 10 (fontes de recursos e modalidades de integralização);
(iii) O art. 11 (administração e segregação patrimonial);
(iv) O art. 12 (projetos prioritários e papel do CMCE - Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos);
(v) O art. 13 (obrigação de P&D - Pesquisa e Desenvolvimento e aporte compulsório ao FGAM).
São esses dispositivos que definem a densidade jurídica do instrumento e delimitam sua eficácia como mecanismo de fomento ao setor mineral.
2. Natureza jurídica do FGAM - Fundo Garantidor da Atividade Mineral
O FGAM está inserido em categoria jurídica que o direito brasileiro reconhece como fundo especial de garantia, distinto dos fundos contábeis (meros centros de despesa) e dos fundos de participação (redistribuição de receitas). Trata-se de entidade dotada de personalidade jurídica própria, sob a forma de condomínio de cotistas, com patrimônio segregado e administração por instituição federal.
A experiência com fundos garantidores no ordenamento brasileiro é ampla. O FGC - Fundo Garantidor de Créditos, criado em 1995, e o FGP - Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas, instituído pela lei 11.079/04, são referências estruturais. Este último adotou a lógica da garantia por relação obrigacional dual, com características marcantes:
(a) sua personalidade de direito privado (art. 16, § 1.º), com o próprio patrimônio respondendo por suas obrigações (art. 16, § 5.º); (b) a integralização de capital por ações de sociedade de economia mista federal em quantidade que mantenha o controle pela união (art. 16, § 4.º); (c) independentemente de licitação, por proposta do ministro da fazenda e aprovação pelo Presidente da República (art. 16, § 6.º); e (d) a vinculação direta, inclusive pela representação judicial, por instituição financeira controlada pela união (art. 17). (OLIVEIRA, Fernão Justen de. Garantias ao parceiro privado e comprometimento fiscal. In: JUSTEN FILHO; SCHWIND (Coord.), Parcerias Público-privadas: reflexões sobre a lei 11.079/04, 2ª ed. são paulo: RT, 2022, p. 499).
O FGAM, à semelhança do FGP, é estruturado como fundo-sujeito, isto é, como entidade com capacidade jurídica própria para contrair obrigações, receber aportes e honrar garantias. Essa característica o distingue dos fundos-objeto, que são simples conjuntos patrimoniais sem subjetividade jurídica autônoma.
A segregação patrimonial é elemento estrutural do modelo. O patrimônio do FGAM responde pelas garantias prestadas sem que o patrimônio da instituição administradora seja afetado, e sem que haja aval adicional do poder público. Esse arranjo preserva a responsabilidade fiscal da União e ao mesmo tempo confere credibilidade jurídica às garantias emitidas.
A constitucionalidade dos fundos garantidores federais tem sido estruturada sobre sua natureza privada, patrimônio segregado e autonomia patrimonial, combinados com autorização legislativa específica para a participação da união mediante integralização de cotas, não se confundindo tais entidades com os fundos públicos tradicionais sujeitos ao regime do art. 165, § 9º, II, da constituição.
3. Criação, patrimônio e estrutura do FGAM
O art. 9º do substitutivo dispõe que "para fins de implementação da PNMCE, a união fica autorizada a criar o FFGAM - undo Garantidor da Atividade Mineral e a participar como cotista, no limite de R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), com a finalidade de dar garantias a empreendimentos e atividades vinculados à produção" de minerais críticos e estratégicos.
Três aspectos merecem análise destacada. O primeiro é a natureza da autorização legislativa conferida pelo art. 9º. A criação efetiva do FGAM dependerá de ato do poder executivo, o que preserva discricionariedade administrativa quanto ao momento e às condições de implementação.
O segundo aspecto é o limite de participação da união. O teto de R$ 2 bilhões representa o aporte máximo de recursos públicos federais. O patrimônio total do fundo pode, contudo, exceder esse valor em razão de aportes voluntários de outros cotistas.
O terceiro aspecto é o objeto da garantia. O fundo destina-se a garantir "empreendimentos e atividades vinculados à produção" de minerais críticos e estratégicos. A amplitude da expressão permite que o FGAM cubra tanto projetos de lavra e extração quanto atividades de beneficiamento, transformação e reciclagem, desde que inseridas na cadeia de minerais críticos e estratégicos.
4. Finalidade, abrangência e projetos prioritários
O art. 12 condiciona o acesso ao FGAM à aprovação do projeto como prioritário no âmbito da PNMCE, competência atribuída ao CMCE - conselho nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos. Essa exigência introduz filtro de governança relevante: não basta que o projeto envolva minerais críticos ou estratégicos; é necessário que o CMCE o reconheça formalmente como prioritário.
A vinculação de instrumentos financeiros públicos a critérios de prioridade setorial é técnica reconhecida no direito administrativo econômico. Ela instrumentaliza o poder de fomento do Estado como vetor de política industrial, orientando o comportamento de agentes privados sem recorrer à imposição coercitiva direta.
O CMCE, criado pelo mesmo substitutivo, é órgão de assessoramento presidencial vinculado ao Conselho Nacional de Política Mineral. Caberá ao conselho definir quais substâncias se enquadram como minerais críticos e estratégicos, atualizar a lista a cada quatro anos com alinhamento ao plano plurianual, aprovar projetos prioritários e acompanhar reorganizações societárias de empresas do setor.
Essa arquitetura de seleção tem dois efeitos principais. De um lado, concentra poder decisório no CMCE, conferindo-lhe papel central não apenas na definição das substâncias minerais, mas também no acesso aos instrumentos financeiros da política. De outro lado, cria barreira de entrada que pode inibir o ingresso por projetos de menor porte ou por empresas sem acesso direto aos canais de governança do Conselho.
A vinculação entre o FGAM e o CMCE cria um sistema de incentivos em que o acesso ao fundo é condicionado à conformidade do projeto com as diretrizes da política mineral nacional. Tal mecanismo configura instrumento de coordenação regulatória que naturalmente abrange aspectos de critérios de priorização, transparência do processo decisório e segurança jurídica para investidores.
5. Administração do FGAM e segregação patrimonial
O substitutivo dispõe que o FGAM será administrado por instituição federal, com patrimônio totalmente separado do desta. A administração por ente federal confere ao fundo inserção institucional que combina credibilidade pública com flexibilidade operacional privada.
A segregação patrimonial - princípio segundo o qual o patrimônio do FGAM não se confunde com o da instituição administradora - é garantia essencial para a eficácia das garantias emitidas. O fundo responde por todas as garantias com seus próprios recursos, sem que o administrador precise onerar seu próprio patrimônio. Essa solução segue o modelo adotado para o FGC e o FGP, consolidado na prática financeira brasileira.
A ausência de aval adicional do poder público após o aporte inicial é elemento que preserva a responsabilidade fiscal da união. Uma vez integralizado o limite de R$ 2 bilhões, o fundo opera com seus próprios recursos, sem demandar novos comprometimentos orçamentários. Esse desenho é coerente com as restrições impostas pela lei de responsabilidade fiscal e com o princípio da sustentabilidade fiscal.
A questão da natureza da instituição administradora merece atenção. O substitutivo refere-se genericamente a "instituição federal" – indeterminação comum em autorizações legislativas de criação de fundos, a ser resolvida na regulamentação. A escolha da instituição administradora terá impacto direto sobre a eficiência operacional do fundo, o acesso de pequenos e médios produtores e a capilaridade regional dos projetos apoiados.
6. Fontes de recursos e integralização de cotas
O art. 10 do substitutivo disciplina as fontes de recursos do FGAM. Além da participação da união como cotista, o fundo poderá receber aportes voluntários de estados, municípios, outros países, organismos internacionais e organismos multilaterais. Empresas privadas também poderão integralizar cotas voluntariamente.
Os recursos poderão ser integralizados na forma de dinheiro, títulos da dívida federal e outros títulos com valor patrimonial, inclusive títulos de direitos minerários. Essa pluralidade de formas de integralização é inovação relevante: permite que empresas detentoras de direitos minerários aportarem esses ativos ao fundo, monetizando-os sem necessariamente aliená-los no mercado aberto.
A possibilidade de integralização com títulos de direitos minerários é, juridicamente, das mais relevantes previsões do fundo. Direitos minerários - autorizações de pesquisa, concessões de lavra e licenciamentos - constituem bens imateriais de valor econômico significativo no setor mineral. Permitir que sejam aportados ao FGAM implica reconhecer sua natureza patrimonial e sua fungibilidade com ativos financeiros, o que pode ampliar significativamente a base de capitalização do Fundo sem exigir desembolso de caixa imediato pelos cotistas.
A possibilidade de integralizar direitos minerários no FGAM exigirá regulamentação específica sobre os critérios de avaliação patrimonial desses ativos, a forma de registro e o tratamento das restrições à transferência eventualmente aplicáveis.
A abertura do fundo a aportes de outros países e organismos internacionais é estrategicamente relevante. O Brasil tem firmado acordos de cooperação em minerais críticos com a união Europeia, os EUA, o Japão e a Índia. A possibilidade de canalizar recursos de parceiros internacionais para o FGAM cria interface entre a diplomacia mineral brasileira e os instrumentos domésticos de fomento.
7. Relação do FGAM com o CMCE e governança da PNMCE
Prevê-se que o FGAM integre sistema de governança mineral que inclui o CMCE, o Cadastro Nacional de Projetos de Minerais Críticos e Estratégicos e o PFMCE - Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos.
O acesso ao FGAM terá como itinerário: (i) registro do projeto no Cadastro Nacional; (ii) deliberação pelo CMCE sobre o enquadramento como projeto prioritário; (iii) acesso do projeto habilitado aos mecanismos financeiros, incluindo garantias do FGAM; (iv) acesso a linhas de crédito e financiamentos de longo prazo viabilizado pelas garantias.
Essa estrutura revela modelo de política industrial ativa, em que o estado não apenas regula, mas induz a alocação de recursos privados para setores estratégicos mediante a redução de riscos com recursos públicos. O modelo é análogo ao praticado por políticas minerais consolidadas, como na Austrália e Canadá, onde fundos garantidores públicos alavancam investimentos privados na cadeia de minerais críticos.
Um ponto de atenção na governança é o papel do CMCE como gargalo institucional. Ao concentrar no Conselho a decisão sobre quais projetos são prioritários, o substitutivo cria dependência funcional que pode comprometer a celeridade do processo e introduzir riscos de captura regulatória. A regulamentação futura precisará estabelecer critérios objetivos, prazos determinados e mecanismos de revisão para as deliberações do CMCE sobre o acesso ao Fundo - especialmente para que a homologação das composições societárias pelo conselho não gere insegurança jurídica.
8. Obrigação de P&D e integralização compulsória de cotas
O art. 13 do substitutivo introduz obrigação de dupla natureza para empresas de grande porte que se dediquem à pesquisa e lavra de minerais críticos ou estratégicos. Nos primeiros seis anos de vigência da lei, essas empresas ficam obrigadas a aplicar, anualmente, pelo menos 0,3% da receita bruta (líquida de tributos) em iniciativas de pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica e 0,2% na integralização de cotas do FGAM. Após esse prazo inicial, o mínimo em P&D sobe para 0,5%.
Esse dispositivo representa uma das inovações mais relevantes do substitutivo em relação ao texto original do PL, que previa apenas a obrigação de P&D sem vinculação ao FGAM. O risco potencial será transformar investimento em ciência e tecnologia em meio de aporte ao fundo, com redução da contribuição à pesquisa estritamente considerada.
Do ponto de vista da legalidade tributária e da intervenção do Estado no domínio econômico, a obrigação de integralização compulsória de cotas em fundo garantidor por empresas do setor mineral levanta questões relevantes. A modalidade se aproxima das CIDE - contribuições de intervenção no domínio econômico, cuja exigência por lei ordinária foi debatida na doutrina e na jurisprudência do STF.
A base de cálculo (receita bruta líquida de tributos) e a alíquota (0,2%) são elementos que precisarão ser rigorosamente delimitados na regulamentação, especialmente no que tange à definição de "empresa de grande porte" para fins deste dispositivo e ao tratamento de empresas que atuam simultaneamente em minerais críticos e não críticos.
Por outro lado, a vinculação entre P&D e capitalização do FGAM tem lógica sistêmica relevante: garante que empresas beneficiárias da política contribuam para a sustentabilidade financeira do instrumento de garantia que as apoia. Cria-se, assim, um mecanismo de autofinanciamento parcial do fundo, reduzindo a dependência exclusiva do aporte inicial da união.
9. Disposições complementares do FGAM
Outros dispositivos do PL 2.780 possuem função instrumental em relação ao FGAM e à PNMCE, merecendo registro ainda que de modo mais sintético.
O art. 8º cria o cadastro nacional de Projetos de Minerais Críticos e Estratégicos, com registro obrigatório de projetos implementados no território nacional, unificando informações de órgãos federais, estaduais, municipais e distritais. Apenas projetos cadastrados e habilitados pelo CMCE poderão acessar os mecanismos de financiamento e incentivos, incluindo o FGAM. A criação do cadastro é pressuposto de transparência e rastreabilidade dos beneficiários da política estatal.
O PFMCE - Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos - é instrumento paralelo ao FGAM que opera pelo lado dos incentivos fiscais. O programa prevê incentivos federais de até R$ 5 bilhões em créditos fiscais ao longo de cinco anos para projetos de beneficiamento e transformação realizados no Brasil, mediante sistema progressivo em que maiores níveis de verticalização industrial geram maiores benefícios. O PFMCE e o FGAM são instrumentos complementares: o primeiro reduz custos tributários; o segundo reduz riscos financeiros.
A limitação à exportação de minerais brutos sem processamento é outra medida estrutural do substitutivo, embora não integre diretamente a disciplina do FGAM. O dispositivo cria um sistema de restrições progressivas à exportação de commodities minerais sem valor agregado, alinhando o Brasil a tendências internacionais de políticas de conteúdo local em mineração. Indonésia, Chile e Argentina adotaram restrições semelhantes para níquel, cobre e lítio, com resultados variados sobre o investimento estrangeiro no setor.
Foi retirada da proposta final a exigência de autorização prévia obrigatória do Estado para operações societárias envolvendo ativos estratégicos, substituindo-a por homologação posterior pelo CMCE. A mudança foi apresentada como indutora de maior segurança jurídica, mas manteve a supervisão estatal sobre reorganizações que possam comprometer o controle nacional sobre ativos minerais sensíveis.
10. Conclusão
O Fundo Garantidor da Atividade Mineral, previsto no PL 2.780, constitui o núcleo financeiro da Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos. Sua estrutura jurídica - fundo especial com patrimônio segregado, administrado por instituição federal, capitalizado com recursos da união e cotistas privados - é compatível com os modelos consolidados de fundos garantidores no direito brasileiro e com as melhores práticas internacionais de fomento ao setor mineral.
Os principais vetores do FGAM revelam uma política de fomento estruturada em três eixos:
(i) Redução de risco financeiro para projetos prioritários, por meio de garantias lastreadas em patrimônio segregado;
(ii) Capitalização mista, combinando recursos públicos federais com aportes voluntários de entes subnacionais, organismos internacionais e empresas privadas, incluindo integralização em títulos de direitos minerários; e
(iii) Autofinanciamento parcial, mediante obrigação de integralização compulsória de cotas por empresas de grande porte do setor.
O instrumento não é, contudo, isento de desafios. A concentração de poder decisório no CMCE tem potencial de criar dependência funcional a exigir regulamentação cuidadosa dos critérios de priorização, dos prazos de deliberação e dos mecanismos de controle. A obrigação de integralização compulsória de cotas pode suscitar questionamentos sobre sua natureza tributária. A indeterminação da instituição administradora e os critérios de avaliação de direitos minerários precisarão ser resolvidos na regulamentação executiva.
O PL 2.780 ainda tramitará no senado federal, onde ajustes adicionais são esperados. O texto aprovado pela câmara oferece, porém, uma arquitetura normativa consistente para o FGAM. Sua eficácia dependerá, em última análise, da qualidade da regulamentação, da capacidade institucional do CMCE e da disponibilidade de recursos para o aporte inicial da união.
O FGAM oferece uma oportunidade concreta de transformar o Brasil de exportador de insumos minerais primários em produtor industrial de minerais críticos processados. Aproveitá-la exigirá não apenas a aprovação final do projeto, mas a construção de uma política industrial mineral consistente, com horizonte de longo prazo e integração entre instrumentos financeiros, regulatórios e diplomáticos.
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OLIVEIRA, Fernão Justen de. Terras raras e minerais críticos: o Memorando de Entendimento de 21/02/2026 entre Brasil e Índia. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 228, março de 2026, disponível em http://www.justen.com.br.
OLIVEIRA, Fernão Justen de. Garantias ao parceiro privado e comprometimento fiscal. In: JUSTEN FILHO; SCHWIND (Coord.), Parcerias Público-privadas: reflexões sobre a Lei 11.079/2004, 2ª ed. São Paulo: RT, 2022, p. 491-507.