1. Introdução
A delimitação da responsabilidade de prefeitos e chefes do Poder Executivo local por danos ao erário decorrentes de obras públicas constitui um dos temas mais complexos e recorrentes no âmbito do Direito Administrativo e do controle externo. Tradicionalmente, órgãos de auditoria e controle interno tendem a adotar uma postura de atração automática da responsabilidade do gestor máximo, fundamentando-se tão somente no fato de este ser o signatário dos convênios, repasses e termos de aceitação das obras. Essa premissa, contudo, desconsidera a complexidade estrutural e a necessária divisão do trabalho administrativo nas municipalidades.
O presente artigo propõe uma análise estritamente jurídica e doutrinária sobre a inviabilidade de responsabilização pessoal do prefeito por prejuízos ao erário originados de anomalias e falhas construtivas de natureza eminentemente técnica e de difícil percepção por leigos. Examina-se o cenário em que os serviços foram formalmente atestados por engenheiros e servidores técnicos qualificados, culminando na subscrição, pelo chefe do Executivo, do relatório de cumprimento do objeto e do termo de aceitação definitiva da obra. Cuida-se, portanto, de fixar as balizas normativas que impedem a transposição da responsabilidade objetiva ou de uma culpa presumida generalizada ao agente político, salvo a caracterização cabal de elementos que justifiquem a culpa in eligendo.
2. A natureza do cargo de prefeito e o princípio da confiança legítima
O prefeito preenche um cargo de natureza eminentemente política, incumbido de diretrizes estratégicas, formulação de políticas públicas e governança macro do município. Exigir que o chefe do Executivo local domine saberes específicos e complexos de ramos alheios à sua formação - como a engenharia civil, o cálculo estrutural de fundações, a mecânica de solos ou a conformidade de ligas metálicas - configuraria flagrante violação ao princípio da razoabilidade e da vedação à exigência de conduta diversa.
A estrutura administrativa municipal é segmentada de forma funcional exatamente para conferir eficácia e amparo técnico às decisões. Vigora no Direito Administrativo o Princípio da Confiança Legítima, sob a vertente do princípio da divisão do trabalho. De acordo com essa matriz hermenêutica, o administrador tem o direito e o dever de confiar nas manifestações, relatórios e pareceres emitidos pelas áreas técnicas da prefeitura e por profissionais devidamente registrados em seus conselhos de classe (CREA). Se um corpo de engenheiros civis e fiscais de contrato atesta a perfeita execução de uma etapa estrutural, a assinatura do prefeito no termo de aceitação final subsequente decorre do cumprimento formal de um rito burocrático, amparado na presunção de legitimidade e veracidade dos atos de seus subordinados técnicos.
3. A distinção entre o ato técnico e o ato de gestão política
Para fins de imputação de débito ou aplicação de sanções pelos Tribunais de Contas, é imperativo cindir o ato técnico do ato de gestão propriamente dito. O nexo de causalidade, elemento indispensável para a configuração da responsabilidade civil ou administrativa, deve interligar diretamente a conduta culposa ou dolosa do agente ao resultado danoso. No caso de falhas de engenharia ocultas, defeitos em blocos de coroamento, insuficiência de armaduras ou inadequação do sistema de contenção de cargas e solos, a causa direta e imediata do dano reside no erro de projeto ou de execução pela empresa contratada, aliado à falha de fiscalização técnica direta pelo engenheiro designado.
A subscrição do termo de aceitação definitiva da obra e do relatório de cumprimento do objeto pelo prefeito configura ato formal e referendário. O prefeito não realiza a medição in loco; ele chancela o que a engenharia municipal asseverou estar correto. Não há, desse modo, nexo causal normativo entre o ato de assinar o documento administrativo e o colapso estrutural decorrente de vício técnico oculto. Entender de forma diversa equivaleria a aplicar uma modalidade de responsabilidade objetiva ao gestor público, instituto vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro em sede de processo sancionador e de ressarcimento por controle externo, que exige, invariavelmente, a presença de dolo ou culpa grave (conforme o art. 28 da LINDB - lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
4. Evolução jurisprudencial no âmbito do TCU
A jurisprudência do TCU consolidou-se no sentido de albergar a tese da segregação de funções e do afastamento da responsabilidade do prefeito em cenários dessa natureza. A Suprema Corte de Contas fixou o entendimento de que não é cabível a responsabilização de prefeitos por erros ou inadequações estritamente técnicas contidas em projetos, pareceres ou relatórios elaborados por profissionais comprovadamente habilitados, exceto quando as falhas forem de tal modo evidentes e grosseiras que pudessem ser prontamente detectadas por um homem médio leigo, ou quando houver prova cabal de que o mandatário tinha ciência inequívoca do vício.
Esse posicionamento encontra-se solidificado em precedentes históricos e de controle. Recentemente, o acórdão 2.749/26 - segunda câmara, relatado pelo ministro Antonio Anastasia, reafirmou com precisão essa tese jurídica em sede de Tomada de Contas Especial. Restou consignado que, diante de falhas construtivas severas, porém de ordem interna, estrutural e eminentemente técnica - invisíveis ao exame visual rotineiro de um leigo -, o prefeito deve ser integralmente excluído da relação processual e do polo passivo do débito. A responsabilidade financeira e sancionatória, nesses casos, deve recair de forma solidária sobre a empresa executora e o engenheiro civil incumbido da fiscalização e do acompanhamento técnico da obra.
5. A exceção final: O limite da culpa in eligendo
O afastamento da responsabilidade do prefeito não é absoluto, operando-se como uma presunção relativa que cede diante da demonstração de culpa grave na modalidade in eligendo. O ordenamento jurídico resguarda a possibilidade de responsabilização do chefe do Executivo se for demonstrado que este incorreu em desídia grosseira ou flagrante desvio de poder ao escolher os profissionais técnicos responsáveis pela fiscalização.
A configuração da culpa in eligendo exige elementos concretos e fundamentados, tais como:
- A nomeação de servidor manifestamente desprovido de habilitação legal para a fiscalização de engenharia (por exemplo, designar um servidor de formação puramente administrativa ou sem registro profissional para fiscalizar cálculos complexos de estruturas de concreto armado); ou
- A manutenção de profissional cujas incapacidades técnicas notórias ou desvios éticos já fossem de conhecimento prévio, oficial e formal do gestor, sem que este adotasse medidas cabíveis de correção.
Ausentes esses elementos excepcionais, e demonstrado que o fiscal nomeado era profissional legalmente habilitado e inscrito no respectivo conselho profissional (CREA), cessa qualquer espaço para a imputação de culpa ao prefeito pela escolha da equipe técnica.
6. Conclusão
A exegese do direito administrativo sancionador contemporâneo, fortemente influenciada pelas balizas de segurança jurídica introduzidas pela lei 13.655/18 na LINDB, impõe a rejeição de teorias de responsabilização linear e solidária por mera posição hierárquica. O prefeito municipal não atua como garantidor universal de todas as intercorrências mecânicas e físicas das obras públicas executadas em seu território.
A tese jurídica fixada e reiterada pelos Tribunais de Contas - e reafirmada pelo recente acórdão 2.749/26 - segunda câmara do TCU - resguarda a racionalidade do exercício da função pública. É indevida e ilegítima a responsabilização de prefeito por prejuízos ao erário decorrentes de falhas construtivas eminentemente técnicas e de difícil percepção por leigos quando os serviços contaram com o aval e atesto formal de servidores técnicos capacitados. A aposição de assinaturas em relatórios de cumprimento de objeto e termos de aceitação definitiva constitui mero ato formal de encerramento de rito administrativo, insuscetível de gerar nexo causal com falhas ocultas de engenharia, ressalvada a hipótese estrita e fundamentada de culpa in eligendo. Trata-se de medida imperativa para assegurar a justiça material e impedir a inviabilização da própria gestão pública municipal.