A contratação pública de inovação designa o uso do poder de compra do Estado para adquirir soluções que o mercado ainda não oferece prontas, ou que precisam ser desenvolvidas ou testadas para enfrentar um problema público. Edler e Georghiou (2007) situam esse instrumento entre as políticas de inovação orientadas pela demanda: em vez de financiar a oferta, o Estado sinaliza uma necessidade e se dispõe a ser o primeiro comprador. No Brasil, a LC 182/21 deu a esse uso uma modalidade própria, o CPSI - Contrato Público para Solução Inovadora, que permite contratar o teste de soluções e, se o resultado for satisfatório, celebrar contrato de fornecimento com a mesma contratada, sem nova licitação (Brasil, 2021a, art. 15).
Este artigo apresenta uma hipótese, e não um modelo pronto: a de que o consórcio público intermunicipal possa estruturar a contratação de CPSI para municípios que compartilham o mesmo problema. Chamo esse arranjo de consórcio de inovação. Nele, o consórcio agrega uma demanda comum por solução inovadora e conduz um único procedimento de seleção; cada município contrata e custeia o teste realizado em seu território; e apenas as despesas de estrutura do consórcio são repartidas por rateio. A ideia foi desenvolvida no Playbook de inovação para municípios (Oliveira, 2026). Aqui interessa expor seus fundamentos e, sobretudo, suas cautelas.
A inovação que não chega ao município
Os dados disponíveis indicam que o instrumento ainda é pouco usado, mesmo onde há mais estrutura administrativa. Sousa e Vieira (2025) examinaram 579.303 objetos contratados pelos estados e pelo Distrito Federal entre 2019 e 2022 e identificaram apenas 11 contratações de solução inovadora em sentido estrito, concentradas em Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina e celebradas por entidades da administração indireta. Os autores atribuem esse quadro à novidade do tema, à percepção elevada de risco pelos gestores e ao excesso de burocracia, e apontam a capacitação dos agentes públicos como condição para alterá-lo.
O retrato nacional confirma a concentração. Entre 1º de junho de 2021 e 1º de junho de 2026, o Observatório do CPSI mapeou 191 editais e 293 CPSIs celebrados com base no Marco Legal das Startups, além de 33 contratos de fornecimento (Fassio et al., 2026). Em levantamento próprio sobre a base de dados que acompanha o relatório, a esfera municipal aparece em 38 editais, mas nenhum consórcio público figura como contratante. A Amazônia Legal responde por apenas 2 dos 191 editais, um da prefeitura de Araguaína/TO e outro de uma estatal portuária maranhense. Rondônia, Acre, Amazonas, Pará, Amapá, Roraima e Mato Grosso não registram nenhum.
Se esse é o retrato geral, as barreiras tendem a ser maiores nos municípios de pequeno porte, onde a mesma equipe responde por todas as contratações e raramente conta com alguém que domine o regime da LC 182/21. Sousa e Vieira (2025) observam que os limites de valor do CPSI, embora restrinjam o instrumento a soluções menos complexas, favorecem o acesso de municípios pequenos e de órgãos com orçamento reduzido. O valor, portanto, é compatível. O que falta é capacidade para planejar, licitar e acompanhar um contrato de teste.
Na Amazônia há um agravante. Coutinho (2024), ao estudar os arranjos cooperativos municipais no Pará, registra que os consórcios públicos ainda são pouco utilizados na região Norte, apesar do potencial das contratações compartilhadas para municípios de pequeno porte. A ferramenta de cooperação que poderia suprir a falta de escala é justamente a menos explorada onde faria mais diferença.
A proposição: o consórcio público como estruturador da contratação
O ordenamento oferece pontos de apoio para essa hipótese. A LC 182/21 submete ao regime do CPSI os órgãos e as entidades da administração direta, autárquica e fundacional dos municípios (Brasil, 2021a, art. 12, § 1º). O consórcio constituído como associação pública tem personalidade jurídica de direito público e integra a administração indireta de todos os entes consorciados (Brasil, 2005, art. 6º, I e § 1º), com natureza autárquica segundo o regulamento federal (Brasil, 2007, art. 2º, I). O mesmo regulamento admite que o consórcio, se constituído para tal fim, realize licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pelos entes consorciados (Brasil, 2007, art. 19). E a lei 14.133/21 indica os consórcios públicos como via preferencial de compras centralizadas para os municípios com até 10 mil habitantes (Brasil, 2021b, art. 181, parágrafo único).
O desenho que proponho combina esses elementos: o consórcio conduz o procedimento e os municípios contratam. Como o teste ocorre no território de cada município e sobre o problema de cada um, o custo do teste deve ser suportado por quem o recebe, mas a construção de todo o planejamento e julgamento é rateada. A LC 182/21 permite que uma mesma licitação selecione mais de uma proposta (Brasil, 2021a, art. 13, § 6º), de modo que um único edital poderia resultar em contratos distintos, firmados por municípios diferentes.
O que se compartilha é o que o município pequeno não teria sozinho: equipe para estruturar o desafio e o edital, comissão especial qualificada e acompanhamento técnico. Edler e Yeow (2016) mostram que organizações intermediárias podem ligar a demanda pública à oferta inovadora, papel compatível com um consórcio dotado de equipe própria. Borges (2020), ao estudar o Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema, identificou que o consórcio mobiliza capacidades técnicas, administrativas e político-relacionais e viabiliza melhorias regionais que um município, sozinho, não seria capaz de realizar.
Esse desenho ainda não foi testado por precedentes nem examinado pelos tribunais de contas, e deve ser lido com essa ressalva. Duas questões, em especial, permanecem abertas: a compatibilidade entre a licitação compartilhada prevista no regulamento dos consórcios e a modalidade especial da LC 182/21; e a composição da comissão especial, que deve incluir servidor do órgão para o qual o serviço está sendo contratado (Brasil, 2021a, art. 13, § 3º, I), exigência que precisa ser equacionada quando há vários municípios contratantes.
Há, contudo, um primeiro sinal. Em outubro de 2026, fora do período coberto pelo Observatório, o CIGA - Consórcio de Inovação na Gestão Pública, associação pública sediada em Santa Catarina, publicou edital de licitação especial para celebrar CPSI com fundamento na LC 182/2021 (CIGA, 2026). O teste, porém, será realizado exclusivamente com dados e ambiente do próprio consórcio, sem expansão automática para os municípios consorciados (CIGA, 2026, item 1.1.4). O caso indica que um consórcio de direito público pode licitar CPSI em nome próprio, mas deixa em aberto justamente o desenho aqui proposto, em que os municípios contratam.
Primeira cautela: O desvio não invalida o instituto
A proposta precisa enfrentar uma desconfiança justificada. São recorrentes os relatos de consórcios intermunicipais usados como intermediários de contratações sem demanda real dos consorciados, ou como balcão de adesões a atas de registro de preços com valores acima dos praticados no mercado. A literatura Brasileira aponta, de modo mais amplo, deficiências de qualidade gerencial e de controle social nesses arranjos (Grin; Fernandes, 2023).
A má utilização da figura em casos isolados, contudo, não afasta a vantajosidade que ela pode oferecer quando bem governada. O desvio está na finalidade, e a resposta adequada é reforçar a governança. Um consórcio de inovação só se justifica com demanda documentada de cada município participante, publicidade integral das etapas no Portal Nacional de Contratações Públicas, rateio previamente pactuado e restrito às despesas de estrutura do consórcio, e prestação de contas aos tribunais de contas competentes. Sem essas salvaguardas, o arranjo reproduziria os mesmos problemas que se pretende evitar.
Segunda cautela: O problema comum precisa ser homogêneo
A agregação de demanda só faz sentido se houver identidade real entre as necessidades dos consorciados. Muitos consórcios são multifinalitários e reúnem municípios com populações, orçamentos e problemas bastante diferentes. Grin e Fernandes (2023) destacam que as desigualdades de capacidade administrativa e financeira entre os participantes condicionam a gestão compartilhada. Um desafio de inovação formulado para atender a todos pode acabar não servindo plenamente a nenhum.
Por isso, a viabilidade do arranjo depende de análise feita no caso concreto e com cuidado. Antes de qualquer edital, é preciso prospectar os problemas de cada município, verificar se há convergência suficiente para um desafio único e admitir que, em certos casos, apenas parte dos consorciados participará. Coutinho (2024) aponta que a forma de governança adequada varia conforme o número de participantes, a especialização e a capacidade de coordenação do arranjo, o que reforça a necessidade de desenhar cada consórcio de inovação a partir do próprio contexto.
Como o arranjo poderia funcionar
Em linhas gerais, o fluxo teria cinco etapas. Primeiro, a prospecção conjunta de problemas, com participação técnica de cada município e registro formal da demanda.
Segundo, a verificação jurídica do objeto do consórcio, que pode exigir a alteração do contrato de consórcio, com a ratificação legislativa que a lei 11.107/05 impõe a essas modificações (Brasil, 2005, art. 12-A).
Terceiro, um edital único conduzido pelo consórcio, com comissão especial composta nos termos da LC 182/21, que exige, entre outros membros, um professor de instituição pública de educação superior (Brasil, 2021a, art. 13, § 3º, II); a escala regional pode facilitar essa composição em localidades distantes dos centros universitários.
Quarto, a contratação e o custeio pelos municípios: cada um celebra seu CPSI e arca com o custo do teste realizado em seu território, cabendo ao consórcio apenas o rateio das próprias despesas de estrutura, por meio do contrato de rateio (Brasil, 2005, art. 8º).
Quinto, o acompanhamento conjunto, com comissão de fiscalização instituída pelo consórcio e pelo município contratante para avaliar o andamento do teste a partir das metas, da metodologia de aferição e dos relatórios de execução que a lei torna obrigatórios no contrato (Brasil, 2021a, art. 14, § 1º, I e II).
Concluído o teste com êxito, o próprio município poderá celebrar o contrato de fornecimento com a mesma contratada, sem nova licitação (Brasil, 2021a, art. 15). Como contratante e beneficiário coincidem, orçamento, gestão contratual e responsabilização permanecem no ente que recebeu a solução.
Uma referência de fora
A inspiração para o modelo vem do MIX - Municipal Innovation Exchange, parceria mantida de 2018 a 2020 entre as cidades canadenses de Guelph, London e Barrie e o MaRS Discovery District (GUELPH, 2021). Cada cidade conduziu o próprio desafio de contratação de inovação, com fornecedores atuando dentro dos departamentos municipais por períodos que variavam conforme a maturidade da solução, de quatro a seis meses ou mais, mas o desenho, os instrumentos e as lições foram construídos em conjunto e consolidados em um guia público.
O MIX não foi uma compra conjunta e, por isso, não serve de precedente jurídico. Serve para demonstrar que municípios podem dividir o custo de aprender a contratar inovação, que é exatamente o custo que pesa sobre os municípios da Amazônia.
Considerações finais
A pergunta do título ainda não admite resposta afirmativa segura. Há fundamentos normativos para cogitar o consórcio público como estruturador da contratação de CPSI, mas faltam experiências consolidadas e manifestações dos órgãos de controle que permitam afirmar sua viabilidade. O que se propõe é uma agenda: testar o arranjo em consórcios com demanda comum (porém inovadora) demonstrada, governança reforçada e transparência integral, e acompanhar os resultados com rigor.
Para os municípios da Amazônia, onde escala e capacidade técnica são as principais barreiras, a hipótese merece exame. O Playbook de inovação para municípios (OLIVEIRA, 2026) detalha as etapas de preparação para quem pretende iniciar esse caminho, isoladamente ou em rede.
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BORGES, Marcos Gregorio. Capacidades estatais e os arranjos institucionais de cooperação regional: um estudo sobre o CIVAP. 2020. 160 f. Dissertação (Mestrado em Ciências) - Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas, Escola de Artes, Ciências e Humanidades, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2020. Versão corrigida. Disponível em: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/100/100138/tde-07082020-160601/publico/MarcosGregorioBorgescorrigidaonline.pdf. Acesso em: 10 nov. 2026.
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