A implementação da reforma tributária sobre o consumo inaugura um novo modelo de arrecadação no país e impõe desafios relevantes à segurança jurídica, especialmente no âmbito do contencioso tributário.
Sobre o tema, ouvimos a procuradora da Fazenda Nacional Rita Nolasco, que analisou os reflexos da reforma no contencioso administrativo e judicial.
Assista à entrevista:
Do sistema fragmentado ao IVA dual
Até então, o modelo brasileiro de tributação do consumo era marcado por fragmentação de competências. A União arrecadava PIS, Cofins e IPI; os Estados eram responsáveis pelo ICMS; e os municípios pelo ISS.
Com a emenda constitucional da reforma, essa base fragmentada dá lugar a uma base ampla de incidência, estruturada sob um modelo de IVA dual: a CBS, de competência da União, e o IBS, compartilhado por Estados, municípios e Distrito Federal.
Segundo a especialista, embora divididos entre entes federativos distintos, IBS e CBS são “duas facetas de um tributo só”, pois compartilham as mesmas regras constitucionais e legislativas, o mesmo fato gerador, base de cálculo e hipóteses de incidência. A divisão decorre de peculiaridades da federação brasileira.
Contencioso administrativo: integração como desafio
No plano administrativo, a estrutura também será dual.
O IBS ficará sob coordenação de um Comitê Gestor, responsável por integrar Estados, municípios e Distrito Federal, além de harmonizar fiscalização e interpretações.
Já a CBS será fiscalizada pela Receita Federal, permanecendo o Carf como última instância administrativa.
A existência de órgãos distintos para tributos que compartilham as mesmas regras levanta um ponto central: como evitar decisões divergentes?
Para enfrentar esse risco, a LC 227/26 criou instrumentos específicos de uniformização.
Conforme explicou Rita Nolasco, no âmbito do IBS, foram instituídos o recurso de uniformização e o incidente de uniformização, a serem julgados pelo Conselho Superior do IBS, com o objetivo de assegurar interpretação uniforme entre todos os entes subnacionais.
Já para integrar IBS e CBS, a norma prevê:
- recurso especial (que não se confunde com o do STJ), cabível quando houver decisões divergentes entre o Comitê Gestor do IBS e o CARF;
- incidente de uniformização, aplicável em casos de decisões repetitivas ou quando órgão administrativo deixar de aplicar precedente vinculante sem distinção adequada.
Esses instrumentos serão julgados pela Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, composta por representantes dos Estados e municípios, da União e dos contribuintes.
A previsão de vinculação a precedentes aproxima o contencioso administrativo tributário da lógica do CPC, destacou a procuradora.
Limites da esfera administrativa
Apesar das novidades, o contencioso administrativo permanece com limites relevantes.
Não poderão ser apreciadas questões relativas à ilegalidade ou inconstitucionalidade das normas. Além disso, contra decisões proferidas em recurso especial ou incidente de uniformização não caberá novo recurso administrativo.
O acesso ao Judiciário, contudo, permanece assegurado.
O risco de divergência no Judiciário
Mantida a sistemática atual de competências, ações envolvendo o IBS deverão tramitar na Justiça Estadual, enquanto as relativas à CBS serão julgadas pela Justiça Federal.
A especialista avalia que o cenário pode gerar decisões divergentes entre Tribunais de Justiça e TRFs, além de interpretações distintas entre Justiça Estadual e Federal sobre normas que possuem matriz comum.
A reforma também alterou o eixo da tributação do consumo, que passa a incidir no destino, o que suscita questionamentos sobre definição de competência e local de ajuizamento das ações.
Proposta de fórum nacional tributário
Diante desse cenário, foi apresentada proposta de emenda constitucional para adequar o processo judicial à nova realidade da tributação do consumo.
A proposta prevê a criação de um fórum único de competência nacional — Uma Justiça Tributária compartilhada, com participação de magistrados estaduais e federais — estruturada como tribunal 4.0, totalmente virtual.
A medida permitiria acesso remoto por contribuintes e entes fazendários, além de reduzir o risco de fragmentação jurisprudencial.
A iniciativa foi desenvolvida por grupo de trabalho instituído no âmbito do CNJ e segue em debate.
Segurança jurídica em foco
Para Rita Nolasco, a reforma não representa apenas a substituição de tributos, mas uma reestruturação profunda do sistema de interpretação e julgamento.
Se IBS e CBS compartilham fundamentos normativos, o desafio agora é assegurar que essa unidade também se reflita nas decisões administrativas e judiciais, evitando novo ciclo de insegurança jurídica no sistema tributário.