A Constituição da República de 1988 elevou o princípio federativo ao status de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, I), consolidando a autonomia dos entes federados como pressuposto essencial de legitimidade da ordem constitucional. Nesse cenário, a autonomia financeira se torna a condição de possibilidade para a eficácia das autonomias política, legislativa e administrativa.

O federalismo fiscal emerge como a expressão financeira desse princípio, operacionalizando a repartição de competências tributárias e receitas de modo a impedir a concentração excessiva de poder na União. No Brasil, essa estrutura foi moldada por um movimento centrífugo, fruto da descentralização de um Estado unitário, o que gerou ciclos de centralização e descentralização. A Carta de 1988 buscou reverter a lógica centralista do regime anterior, fortalecendo a competência tributária estadual, especialmente por meio do ICMS, que absorveu antigos impostos federais sobre combustíveis e energia.

A preservação do equilíbrio federativo pressupõe instrumentos normativos aptos a garantir a coerência do sistema tributário nacional. A lei complementar assume, nesse contexto, a função de "norma de estrutura", amalgamando a produção legislativa ordinária aos mandamentos constitucionais. Conforme o art. 146 da Constituição, compete a essa espécie normativa estabelecer normas gerais, prevenir conflitos de competência e regular as limitações ao poder de tributar.

É imperativo distinguir que, embora editada pelo Congresso Nacional, a lei complementar está a serviço da Constituição e não exclusivamente da União Federal. Ela atua como uma instância de coordenação federativa, contudo, o debate ganha densidade quando a União, por meio de normas gerais, restringe substancialmente a arrecadação estadual, como ocorrido em 2022, o que suscita questionamentos sobre a ocorrência de "isenção heterônoma indireta", prática vedada pelo art. 151, III, da CF.

A atividade financeira do Estado, embora necessária para a provisão de políticas públicas, encontra limites rigorosos nos direitos fundamentais dos contribuintes. O princípio da seletividade em função da essencialidade (art. 155, § 2º, III, CF) é o cerne da justiça fiscal no ICMS.

Historicamente, o debate oscilou entre a facultatividade e a cogência do preceito. Enquanto alguns doutrinadores focavam na expressão "poderá", a evolução hermenêutica consolidou que, uma vez adotada a técnica da seletividade pelo Estado, o critério da essencialidade torna-se um imperativo vinculante. Bens indispensáveis à subsistência e ao desenvolvimento econômico devem suportar carga tributária mitigada em comparação a itens supérfluos, em uma relação inversamente proporcional.

A virada paradigmática ocorreu no julgamento do RE 714.139/SC (Tema 745). O STF conferiu densidade normativa à seletividade, reconhecendo que energia elétrica e telecomunicações são setores de demanda inelástica e essencialidade inconteste. O precedente firmou que a tributação sobre esses itens não pode superar a alíquota geral aplicável às operações ordinárias. Embora o caso originário não tratasse de combustíveis, os critérios hermenêuticos, baseados na proporcionalidade e razoabilidade, irradiaram efeitos sobre toda a cadeia produtiva nacional.

O ano de 2022 foi marcado por uma severa crise inflacionária global, agravada pelas disrupções das cadeias de suprimento na pós-pandemia da covid-19 e pela invasão da Ucrânia pela Rússia. No Brasil, a política de PPI - Preço de Paridade de Importação da Petrobras exacerbou a volatilidade: a gasolina comum, que custava em média R$ 4,95 em fevereiro de 2021, atingiu R$ 7,28 em maio de 2022, um incremento de 47,07%¹. Apenas em 2021, a Petrobras promoveu vinte reajustes de aumento e apenas sete reduções de preços (FERRARI, 2021)².

Neste cenário de pressão social, sobrevieram dois marcos legislativos: (i) a LC 192/22 instituiu o regime de incidência única (tributação na origem) e a adoção de alíquotas específicas (ad rem), calculadas por unidade de medida (litro ou quilograma) em substituição ao modelo ad valorem; (ii) e a LC 194/22 qualificou expressamente os combustíveis, o gás natural, a energia elétrica e as comunicações como bens essenciais e indispensáveis, vedando a aplicação de alíquotas superiores à modal (geralmente entre 17% e 18%).

A tributação ad rem busca o "desacoplamento" entre o imposto e o preço da mercadoria, conferindo maior previsibilidade arrecadatória e estabilidade ao consumidor final, pois o tributo deixa de variar conforme as oscilações quinzenais do mercado internacional.

A operacionalização da incidência única exigiu a atuação do CONFAZ. Contudo, a implementação inicial gerou novas crises. O convênio ICMS 16/22 foi alvo de críticas ao instituir o "fator de equalização", que na prática permitia manter cargas tributárias diferenciadas, frustrando a uniformidade pretendida pela LC 192.

Além disso, a metodologia de cálculo das alíquotas ad rem produziu distorções relevantes. Ao fixar valores com base no maior PMPF - Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final registrado no país, o CONFAZ estabeleceu, em determinados Estados, cargas tributárias que poderiam superar a alíquota de 18%, associada ao critério da essencialidade. A evolução do preço médio da gasolina comum na revenda evidencia, ainda, significativa variação ao longo do período analisado.

Em 2021, o preço médio era de R$ 4,57 por litro, em contexto de tributação ordinária. No primeiro semestre de 2022, antes da entrada em vigor da LC 194/22, o valor alcançou R$ 7,39 por litro, maior patamar registrado na série. Com a implementação das limitações impostas pela referida lei às alíquotas do ICMS, observou-se redução expressiva no segundo semestre de 2022, quando o preço médio recuou para R$ 4,79 por litro. A partir de 2023, entretanto, verificou-se retomada gradual dos preços, com média de R$ 5,88 por litro, em contexto de recomposição parcial da tributação federal. Em 2024, o preço médio apresentou relativa estabilização, alcançando R$ 5,56 por litro, período marcado pela consolidação do regime monofásico do ICMS (FECOMBUSTÍVEIS, 2026, p. 44-45)³.

Já em 2026, os ajustes periódicos das alíquotas foram acompanhados de nova elevação, com o preço médio atingindo R$ 6,78 por litro. Embora a evolução dos preços não possa ser atribuída exclusivamente às alterações na tributação, os dados evidenciam uma redução acentuada imediatamente após a implementação da LC 194/22, seguida de posterior recomposição dos preços, o que permite identificar uma relação temporal relevante entre as mudanças no regime tributário e o comportamento do preço médio da gasolina no período analisado (FECOMBUSTÍVEIS, 2026, p. 44-45)⁴.

O STF, provocado em ações como a ADIn 7.164, relatada pelo ministro André Mendonça, e a ADPF 984, assumiu um papel dialógico. Na ADIn 7.164, em 17 de junho de 2022, o relator concedeu medida liminar para suspender cláusulas do convênio ICMS 16/22 do CONFAZ que autorizavam mecanismos de equalização da carga tributária, determinando a observância da uniformidade das alíquotas de ICMS sobre combustíveis.

Posteriormente, no âmbito da ADPF 984, o Plenário homologou, em sessão virtual extraordinária realizada em 14 de dezembro de 2022, acordo entre a União e os entes federativos acerca das alterações promovidas pelas LCs 192/22 e 194/22. Em seguida, entre 26 de maio e 2 de junho de 2023, o STF homologou novo acordo, destinado à compensação das perdas de arrecadação decorrentes da redução do ICMS sobre combustíveis, com repasses da União aos Estados e ao Distrito Federal.

Contrário ao argumento de esvaziamento da autonomia financeira, dados empíricos demonstram que a reforma não aniquilou a receita estadual. No caso do óleo diesel, que representa 50,2% das vendas de derivados (ANP, 2024)⁵, a alíquota monofásica foi fixada em patamar que representou um aumento real da carga tributária efetiva (subindo para cerca de 18%, um incremento de mais de 6 pontos percentuais em relação ao regime anterior). Assim, a nova sistemática incrementou a eficiência arrecadatória, enfraquecendo a tese de invasão indevida da competência fiscal estadual.

A análise demonstra que a essencialidade dos combustíveis ultrapassa a dimensão arrecadatória para assumir posição estratégica no desenvolvimento nacional. A transição para o modelo de incidência única e a positivação da essencialidade não representam privilégios fiscais, mas a concretização da força normativa da Constituição.

O federalismo fiscal brasileiro não pode ser compreendido como uma lógica de competição arrecadatória predatória, mas como um modelo cooperativo. A autonomia financeira dos Estados é fundamental, contudo, deve coexistir com o respeito ao mínimo existencial e à justiça fiscal. A experiência das LCs 192 e 194 revela que a uniformização normativa é legítima quando voltada à unidade econômica nacional e à proteção do consumidor, pilares essenciais da democracia brasileira.

O principal desafio do regime ad rem consiste em assegurar que a busca por estabilidade arrecadatória e simplificação administrativa não resulte na elevação indireta da carga tributária incidente sobre bens essenciais. Somente a observância efetiva dos princípios da seletividade, da proporcionalidade, da capacidade contributiva, da segurança jurídica e da vedação ao confisco permitirá que o atual modelo de tributação dos combustíveis cumpra sua finalidade constitucional, promovendo não apenas eficiência arrecadatória, como justiça fiscal.

Conclui-se que o principal desafio remanescente reside na vigilância sobre a metodologia de cálculo das alíquotas pelo CONFAZ, assegurando que a busca por estabilidade fiscal não resulte em elevação indireta da carga sobre bens indispensáveis, preservando sempre o equilíbrio entre arrecadação e proteção do contribuinte.

_______

1 AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP). Série histórica do levantamento de preços e de margens de comercialização de combustíveis. Disponível aqui. Acesso em 10 jun. 2026.

2 FERRARI, H. Gasolina e diesel alcançam maior valor real em 20 anos. Disponível aqui. Acesso em: 11 jun. 2026.

3 FECOMBUSTÍVEIS – Federação Nacional do Comércio de Combustíveis e de Lubrificantes. Revista Combustíveis & Conveniência, ed. 242. Disponível aqui. Acesso em: 7 ago. 2026.

4 FECOMBUSTÍVEIS – Federação Nacional do Comércio de Combustíveis e de Lubrificantes. Revista Combustíveis & Conveniência, ed. 242. Disponível aqui. Acesso em: 7 ago. 2026.

5 AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP). Anuário Estatístico Brasileiro do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis 2025: Seção 3 – Comercialização e Distribuição de Derivados. Rio de Janeiro: ANP, 2025. Disponível aqui. Acesso em: 6 ago. 2026