Crimes de responsabilidade: um equívoco histórico

Como desdobramento natural, com o incremento das denominadas "colaborações premiadas" e outros meios de obtenção de provas, emergem indícios por vezes relevantes e seguros de atuação ilícita de agentes públicos e, daí o resgate de expressões definidas na legislação constitucional e infra, entre as quais têm-se os intitulados crimes de responsabilidade.

Esse é o ponto que nos interessa, ou seja, a aferição semântica da utilização do vocábulo crime para tais condutas de agentes públicos. Passemos a uma análise técnica do tema.

De acordo com o disposto no artigo 1º da Lei de Introdução ao Código Penal (Decreto-lei 3.914/41), "considera-se crime a infração penal que a lei comina pena de reclusão ou de detenção, quer isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa [...]". Percebe-se, portanto, que é inerente a essa modalidade de infração penal a previsão legal de reprimenda de natureza corporal (detenção ou reclusão).

Vale rememorar, na mesma esteira, a celeuma que permeou a vigência do artigo 28 da Lei de Drogas, pelo fato de que, embora previstas como crime, o agente que realizasse qualquer das condutas descritas naquele dispositivo não sofreria qualquer perspectiva de restrição ambulatorial, em face da não previsão legal¹. Suscitava-se, à época, a eventual descriminalização ou despenalização de tais comportamentos. O Supremo Tribunal Federal, a seu turno, posicionou-se no sentido de que ocorrera tão somente uma despenalização, mantendo-se sólida a existência da infração penal do tipo crime, mesmo inexistindo previsão legal de qualquer modalidade de pena privativa de liberdade, invocando-se, para tanto, o disposto no art. 5º, XLVI, da Carta Magna².

Porém, antônima é a situação dos crimes de responsabilidade, senão vejamos. Vestibularmente, têm-se, como tais, as infrações político-administrativas cometidas no desempenho da função pública, desde que definidas em lei. No tocante ao chefe do Poder Executivo, ilustrativamente, tanto a Constituição Federal (art. 85, CF) como a lei 1.079/50 (art. 2º) explicitam dispositivos que visam responsabilizá-lo pela prática de comportamentos lesivos a bens e interesses gerais (coisa pública), tendo como consequência a proibição da continuidade do mandato, com a perda do cargo e inabilitação para o exercício de qualquer função pública.

Verifica-se, assim, que o crime de responsabilidade não decorre de uma lei de natureza penal, mas, sim, de natureza diversa. Essa é a razão pela qual é pertinente a observação de que somente certas pessoas, no exercício de certas funções, podem praticar crimes de responsabilidade, pois as pessoas comuns, a princípio, não têm condições de atentar contra a existência da União, o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário etc³.

No mesmo sentido, outra crítica doutrinária refere-se ao fato de que a lei n. 1.079/50, como ressaltado, não descreve crimes, e sim infrações político-administrativas, valendo-se, impropriamente, do termo ação penal, além do que ela pode ser desencadeada a partir de denúncia popular (art. 14), o que não se admite em ação penal pública, pois esta é de titularidade do Ministério Público.

Nessa esteira, merece destaque o fato de que se firma, como premissa da lei penal, a defesa de bens jurídicos imprescindíveis à coexistência harmoniosa entre os homens, e que não podem ser eficazmente protegidos de maneira menos custosa, com imposição de sanções capazes de séria restrição aos direitos fundamentais⁴. Nesse prisma, em face de ser geradora de restrições a garantias individuais, inclusive, é fundamental ser a lei penal (normas penais incriminadoras), até como instrumento de segurança social e jurídica, aplicada, com exclusividade, pelo Poder Judiciário. Como visto, não é o que ocorre com os crimes de responsabilidade, o que os distancia dessa natureza.

O crime (ilícito penal) não prescinde jamais do comportamento transgressor da norma penal incriminadora, ao passo que a infração de responsabilidade resulta da violação do contido na norma constitucional e na lei de caráter não penal. Nesse último, relativamente ao Presidente da República, por exemplo, o processo e o julgamento não se verificam perante o Poder Judiciário, e sim perante a Câmara Federal e Senado, transformados em tribunal político-administrativo⁵.

A esta altura, deve estar se indagando o atento leitor sobre a origem de tamanha imperfeição técnica, reiteradamente indicada nas legislações nacionais, inclusive na órbita da Constituição Federal. Trata-se, como se demonstrará, de vício histórico que há muito nos acompanha, conforme cronologia pontuada pelo eminente Professor Luiz Regis Prado⁶, a saber:

"[...] Em termos cronológicos, a inicial positivação da expressão 'crimes' de responsabilidade no Brasil é vista na Lei de 15 de outubro de 1827, que disciplinava a responsabilidade dos Ministros, Secretários de Estado e dos Conselheiros de Estado, além do procedimento para apuração dos crimes de responsabilidade. Esta lei tinha conteúdo criminal.

Depois, o Código Criminal do Império de 1830 consignava expressamente o seguinte:

Art. 308. Este Código não compreende: 1º Os crimes de responsabilidade dos Ministros, e Conselheiros de Estado, os quais serão punidos com as penas estabelecidas na lei respectiva.

Na esteira da Lei de 1827, o Código Criminal de 1830 versava sobre os Ministros e Conselheiros do Estado (não sobre o Imperador - vigorava na época a premissa de que o rei não erra), como eventuais autores do crime de responsabilidade.

Mais tarde, o "Código Penal dos Estados Unidos do Brasil" de 1890 inovava ao tratar dos crimes de responsabilidade aplicáveis ao Presidente da República:

Art. 6º. Este código não compreende:

a) os crimes de responsabilidade do Presidente da República.

A respeito, anota-se que o artigo 6º do Código Penal de 1890 foi anterior à própria criação da espécie constitucional estabelecida na Constituição de 1891, sendo a primeira vinculação legal brasileira entre a figura do Presidente da República e os "crimes" de responsabilidade.

É de registrar-se ainda que, mesmo contida em Códigos Penais (inclusive, no Código de Processo Penal) e em leis especiais, a expressão designava, em geral, crimes funcionais e infrações político-disciplinares. Com efeito e lamentavelmente, "desde o primeiro reinado, a locução defeituosa se insinuou na linguagem legislativa e não mais foi abandonada".

Essa origem, por assim dizer, penal da locução é geradora da equivocidade que ainda hoje consagra o referido conceito ("crime" de responsabilidade), e que muito problematiza seu estudo. Apoucadas diferenças surgem posteriormente na Constituição de 1934 (inspirada em Weimar), com previsão similar na disciplina da matéria, inclusive a manutenção da ordem dos dispositivos.

A Constituição de 1946 trazia modificação para ensejar o "crime" de responsabilidade quando o Presidente da República atentasse contra "o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos Poderes Constitucionais dos Estados", seguido igualmente nas Cartas de 1967 e de 1988.

O atual dispositivo constitucional (art. 85 da CF) é regulamentado pelos artigos 5º a 12 da lei 1.079 de 1950, no tocante ao Presidente da República, onde se tipificam atuações de caráter misto, político-jurídico (constitucional-administrativo), e não propriamente criminal. Tal desalinho é visto também no Decreto-lei 201 de 1967, que nomeia crimes comuns ou funcionais como "de responsabilidade" no caso de infrações praticadas por Prefeitos municipais.

Na Constituição Federal, em vigor, aparece o termo "crime" várias vezes com sentidos bastante diversos, o que denota não ser a terminologia fator decisivo para compreensão do injusto de responsabilidade."

Nesse contexto, aprioristicamente, o próprio conteúdo do art. 86 da Carta Política⁷ revela a natureza jurídica diversa existente entre os denominados "crimes comuns" (esses, sim, considerados delitos no sentido técnico da expressão) e os equivocadamente referidos "crimes de responsabilidade", atribuindo-lhes competências diversas para o respectivo julgamento.

Conclui-se, assim, que a distorção semântica que envolve os "crimes de responsabilidade" inaugurou-se ainda no século XIX, perdurando até a presente data.

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