segunda-feira, 28 de setembro de 2020

MIGALHAS DE PESO

A responsabilização civil do Estado e os afetados pelas chuvas ocupantes de áreas consideradas impróprias para urbanização

Em resumo, na responsabilidade objetiva, a vítima fica dispensada de provar a culpa do Estado para ter Direito a reparação do dano. Havendo o dano e o nexo causal, basta para a reparação.

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Infelizmente o período de chuvas em Minas Gerais traz vários incidentes, no mínimo lamentáveis, segundo informações de diversos órgãos de imprensa e da Defesa Civil, até o dia 13/2/20, eram 70 (setenta), o número de mortes decorrentes das chuvas e ainda 34.929 pessoas desalojadas e 8.259 estão desabrigadas, aproximadamente1.

Além dos dados acima, que buscam ilustrar o cenário depois das chuvas, podemos citar como exemplos dos danos provocados, a contaminação por produtos tóxicos, contatos com agentes patológicos que provocam doenças, interrupção da atividade econômica das áreas inundadas, perda de utensílios domésticos, até do próprio vestuário e ainda todo o trauma que pode persistir junto aos atingidos sobreviventes, face a ação das águas.

Por reparação, Rui Stoco (2007, p. 116) nos diz que é "a obrigação da pessoa física ou jurídica ofensora, de reparar o dano causado por conduta que viola um dever jurídico preexistente de não lesionar implícito ou expresso na lei".

A responsabilidade Civil do Estado encontra-se, de modo geral, consagrada no artigo 37, §6º, da Constituição Federal, que reafirma o princípio da responsabilidade objetiva, acolhendo a teoria do risco administrativo. Essa imposição de reparar os danos causados a terceiros abrange atos estatais comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, desde que imputáveis aos agentes públicos.

Em resumo, na Responsabilidade Objetiva, a vítima fica dispensada de provar a culpa do Estado para ter Direito a reparação do dano. Havendo o dano e o nexo causal, basta para a reparação.

Porém, o comportamento da vítima pode levar tanto à exclusão da responsabilidade estatal como a sua atenuação. Sem querer entrar nas divergências doutrinárias e jurisprudenciais relativas à responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão, hipóteses que para alguns a responsabilidade seria subjetiva, as excludentes da responsabilidade estatal são: força maior ou forças incontroláveis da natureza. E ainda, o caso fortuito, fato totalmente alheio à vontade estatal, que pode ser inclusive realizado por terceiro. A legítima defesa e exercício regular de direito, Estado de necessidade e Culpa exclusiva da vítima.2

O TJ/MG, já decidiu em mais de uma ocasião, condenar o poder público Municipal à reparação civil dos afetados por enchentes, em razão da omissão da administração pública em relação às obras necessárias para combater as enchentes, como: Ampliação da capacidade de vazão dos córregos, captação das águas pluviais, construção de reservatórios de amortecimento e de barragens de contenção, além da limpeza das margens e desassoreamento.

Nesse sentido, destacamos:

(TJMG -  Apelação Cível  1.0024.11.328959-9/001, relator(a): des.(a) Corrêa Junior , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/04/2019, publicação da súmula em 12/4/19)

(TJMG -  Apelação Cível  1.0479.13.011158-2/001, relator(a): des.(a) Raimundo Messias Júnior , 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 14/08/2018, publicação da súmula em 24/8/18)

Mas afinal, os ocupantes de áreas consideradas impróprias para Urbanização3 afetados pelas chuvas, poderiam pleitear reparação civil junto ao Estado por danos causados pelas chuvas?

A Constituição Federal de 1988 dedicou em seu Capítulo II, Título VII, denominado "Da Ordem Econômica e Financeira" um capítulo específico, chamado "Da Política Urbana", o qual cuidou de estabelecer princípios, diretrizes, e instrumentos, para a realização da função social da propriedade urbana.

Com objetivo de regulamentar o dispositivo Constitucional, foi editado o Estatuto da Cidade, (lei 10.257/01) que estabeleceu as diretrizes gerais da política e desenvolvimento urbano. Destacamos o papel fundamental do Plano Diretor, Código de Posturas e outros instrumentos de caráter Municipal que reafirmam o dever estatal com a Urbanização Correta e com a Moradia. Destacamos ainda, garantidos pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo , caput, o direito à moradia, ao lado da alimentação, a habitação figura no rol das necessidades mais básicas do ser humano e, é também, um direito fundamental desde 1948, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, tornando-se um direito humano universal, aceito e aplicável em todas as partes do mundo como um dos direitos fundamentais para a vida das pessoas. Ainda destacamos, a  LEI 11.977, DE 7 DE JULHO DE 2009. Referente ao programa Minha Casa Minha vida, que traz diretrizes e compromissos no sentido de garantir a Moradia digna a todo o Cidadão.

É inegável que nosso ordenamento jurídico, nesse particular dispensou atenção especial à regularização fundiária urbana, em claro objetivo de enfrentar e tentar solucionar os crescentes problemas de assentamentos e ocupações irregulares nas cidades de todo país. Para tanto, criou instrumentos jurídicos voltados para a regularização fundiária, como a concessão de direito real de uso (individual ou coletiva), o usucapião especial de imóvel urbano (individual ou coletivo), a concessão de uso especial para fins de moradia (individual e coletiva) e as zonas especiais de interesse social (ZEIS), poderosos instrumentos de regularização fundiária que permitem a constituição de um vínculo jurídico e formal entre o interessado e a propriedade regularizada.

Ademais, se não bastasse essa farta legislação, a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC, instituída pela lei 12.608 de 10 de abril de 2012, publicada no Diário Oficial da União 70, de 11 de abril de 2012, traz os princípios, os objetivos e instrumentos de como a gestão de riscos de desastres e a gestão de desastres serão implementadas no Brasil, com o propósito de assegurar condições sociais, econômicas e ambientais adequadas para garantir a dignidade da população e garantir a promoção do desenvolvimento sustentável, inclusive com a possibilidade de uso de poder de polícia e uso de medidas judicias coercitivas para a implementação de referida Política.

 Logo, se há áreas ocupadas de forma irregular, o Estado falhou na sua competência de regular os meios urbanos, qualquer ato sofrido pelo particular em razão dessa falha, cabe ao estado indenizar.

Não obstante a discussão se existe reponsabilidade objetiva ou subjetiva, o dever de indenizar persiste, pois no caso de reponsabilidade objetiva, houve nexo e causa (falta de moradia Digna). No caso da responsabilidade Subjetiva, nexo causal, dano e culpa (falta de planejamento e fiscalização Urbana adequada).

Destacamos decisão do próprio TJ/MG, onde o Poder Público é responsabilizado pela falta de planejamento Urbano.

"1.0017.12.004522-8/001 0045228-90.2012.8.13.0017 (1)

Relator(a): Des.(a) Peixoto Henriques 

Data de Julgamento: 4/9/18

Data da publicação da súmula: 11/9/18

Ementa:

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ACIDENTE NATURAL - ENCHENTE - FAMÍLIAS DESALOJADAS - PROJETO URBANÍSTICO E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA - FAMÍLIAS ALOJADAS EM ASSENTAMENTO PRECÁRIO - PROLONGAMENTO DA SITUAÇÃO AO LONGO DOS ANOS - VULNERABILIDADE SOCIAL - IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS - MEDIDAS NECESSÁRIAS - PAGAMENTO DE ALUGUEL SOCIAL - ACORDO JUNTO AO MINISTÉRIO PÚBLICO - DANO MORAL COLETIVO INOCORRENTE - DILAÇÃO DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER - SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. I - É de responsabilidade dos Municípios promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, bem como de regularização fundiária. II - Constatando-se que mesmo decorridos anos após acidente natural que vitimou e desabrigou várias famílias, estas permanecem em situação de vulnerabilidade social, precariamente assentadas, impõe-se a intervenção do Poder Judiciário para que se faça cumprir a obrigação de regularização fundiária e adoção de políticas urbanas para assentamento regular. III - "É possível ao poder judiciário determinar a implementação pelo estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do poder executivo. Precedentes." (Agr no AI n.º 734.487/PR, 2ª T/STF, rel.ª min.ª Ellen Gracie). IV - Constatando-se que Município providenciou o pagamento de aluguel social em prol das famílias vitimadas pela enchente, é de confirmar a improcedência do pedido de condenação da municipalidade ao pagamento dos aluguéis atrasados. V - Para que se caracterize o dano moral coletio é preciso que o ato transgressor viole valores fundamentais de uma coletividade e seja de significância tal que promova intranquilidade ou relevantes alterações na ordem extrapatrimonial coletiva. VI - O prazo para a condenação judicial à consecução de projeto urbanístico e regularização fundiária deve ser estipulado de acordo com o princípio da razoabilidade."

O fato do particular estar ocupando áreas consideradas impróprias para urbanização, não pode por si só, de nenhuma maneira, afastar o dever Estatal em repara-los dos danos causados pelas chuvas. O Estado tem meios legais para realizar a fiscalização, deve; tem a obrigação de realizar a fiscalização nas áreas consideradas impróprias para urbanização e ainda tem o dever de implementar Moradia digna aos cidadãos. O particular sofrendo dano em sua Moradia, mesmo em área imprópria para Urbanização, deve ser reparado Civilmente pelo Estado, pois houve falha do estado no seu dever legal de zelar pela Moradia Digna do Cidadão (Responsabilidade Objetiva), bastando o cidadão comprovar o Dano.  Mesmo que não consideremos a aplicação da Responsabilidade Objetiva, também deve o Estado Indenizar, por ter sido omisso (culpa) na fiscalização e regularização que lhe é obrigatória, mesmo com instrumentos para tal.

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ALFOSIN, Betânia de Moraes. Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro RJ: IPPUR/Fase.1997.

BACELETE, Graziella Guerra. Direito à moradia: regularização fundiária de favelas. Revista USCS, Direito, Ano X, nº 16, Jan./Jun., p. 69-83. São Paulo: Universidade Municipal de São Caetano do Sul, 2009.

BESSA, Eli Meneses. Estudos acerca do direito à moradia: definição e afirmação do seu caráter fundamental. Revista Diálogo Jurídico, ano 4, nº 4, 2000, p.191-198. Fortaleza CE: Faculdade Farias Brito, 2000.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15ª ed. São Paulo SP: Malheiros, 2010.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível aqui. Acesso em: 21 de fevereiro de 2019.

_________. Lei nº 10.257, de 10 de Julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível aqui. Acesso em: 21 de fevereiro de 2019.

__________. Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001. Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1º do artigo 183 da constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano-CNDU e dá outras providências. Disponível aqui. Acesso em: 20 de fevereiro de 2019.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 3ª ed. Rio de Janeiro RJ: Lumen Juris, 2009.

__________________, José dos Santos. Direito Fundamental à regularização Fundiária. Rio de Janeiro RJ: RDA/Atlas. 2008

__________________ José dos Santos. Regularização Fundiária: direito fundamental na política urbana. Rio de Janeiro RJ: RDA/Atlas, 2008.

DALLARI, Adilson de Abreu. Instrumentos da política urbana: art. 4º. In: ESTATUTO DA CIDADE: comentários à Lei Federal 10.257/20010. Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz (orgs.). São Paulo SP: Malheiros, 2002. .

FERNANDES, Edésio. Políticas de regularização fundiária: confrontando o processo de crescimento informal das cidades latino-americanas. Revista Magister de Direito Ambiental Urbanístico, v.2, nº 6, p.28-42, Jun./Jul. Porto Alegre: Magister, 2006. Disponível aqui. Acesso em 15 de novembro de 2017.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Elementos de Direito Administrativo. 1ª ed. São Paulo SP: Ed RT, 1980.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6ª edição. São Paulo SP: Malheiros, 2010.

____________________. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 8ª edição. São Paulo SP: Malheiros, 2012.

STOCO, Rui. Tratado de responsabilidade civil: doutrina e jurisprudência. Imprenta: São Paulo, Revista dos Tribunais, 2007.

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1 Disponível aqui.

Disponível aqui.

2 Maiores detalhes sobre Responsabilidade Civil do Estado e suas excludentes, podem ser observadas em STOCO, Rui. Tratado de responsabilidade civil: doutrina e jurisprudência, Imprenta: São Paulo, Revista dos Tribunais, 2007. O presente texto busca ser apenas ilustrativo nesse ponto, já que a questão central e a responsabilização ou não do Estado quantoaos danos gerados aos ocupantes de áreas consideradas impróprias para Urbanização, afetados pelas chuvas. Uma discussão mais aprofundada sobre as excludentes só faria sentido uma vez superado a discursão sobre o dever ou não do Estado a indenizar.

3 Como áreas impróprias para urbanização consideramos às encostas e às margens de rio 

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t*Jesmar César da Silva é advogado em Minas Gerais, mestre em Direito pela PUC MG, especialista e atuante nas áreas de Direito Imobiliário e Familia.

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Atualizado em: 27/2/2020 02:36

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