Notas sobre o sistema de responsabilidade e multa civil ambiental

A pandemia da Covid-19, em sua dimensão global, faz lembrar que a Terra é nossa casa em comum e que os riscos a que estamos sujeitos são imprevisíveis e mais difíceis de controlar do que gostaríamos. O sociólogo alemão Ulrich Beck, em 1986, após o desastre de Chernobyl, advertia que os riscos atuais se diferenciam dos anteriormente conhecidos, devido ao seu alcance e constituição científica¹. Tal qual no desastre nuclear da antiga União Soviética nos anos 1980 e na disseminação do novo coronavírus em 2020, as consequências de problemas ambientais e sociais não respeitam limites territoriais e políticos de Estado.

Os estudos científicos dos anos 1960, que apontavam impactos negativos da ação humana sobre o planeta, proporcionaram uma sensibilização para temas como chuva ácida, poluição, metais pesados e agrotóxicos. Esses novos conhecimentos e a ocorrência de desastres ecológicos de grandes proporções estão nas origens da chamada nova consciência ambiental.

Nessa esteira, o dia da Terra, celebrado em 22 de abril, foi estabelecido em 1970 nos Estados Unidos da América, com o objetivo de conscientizar a população sobre as questões do meio ambiente². A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, no ano de 1972, é considerada o marco zero do direito ambiental em sua concepção corrente. Em sua Declaração final, foram elencados sete princípios a serem observados pelos países signatários. Um desses consensos é que a capacidade humana de transformar o que nos cerca nos torna responsável por saber usá-la. A partir de então, as legislações nacionais incorporaram em seus sistemas jurídicos instrumentos diversos para a tutela ambiental.

No Brasil, no início dos anos 1980, a Política Nacional de Meio Ambiente³ (PNMA), ao dar concretude à Declaração de Estocolmo, abraçou uma concepção ampla e sistematizada de meio ambiente, com o fim de assegurar o desenvolvimento econômico por meio da preservação ambiental. A PNMA determinou que os poluidores são responsáveis pela reparação do dano ambiental, fincou o licenciamento ambiental, o estudo de impacto e a legitimação do Ministério Público para ajuizar ação civil em defesa do meio ambiente como importantes instrumentos para o alcance dos seus objetivos.

A responsabilidade civil objetiva ambiental, inaugurada pela PNMA, é a razão pela qual o responsável deve reparar o dano ambiental, independentemente de ter agido com culpa⁴. Noutras palavras, tem a obrigação de reparar ou indenizar o dano causado ao meio ambiente e a terceiros.

Seguiram-se à PNMA a Lei da Ação Civil Pública⁵ e, já na vigência da nova ordem constitucional de 1988, a Lei de Crimes e Infrações Ambientais (LCA)⁶. Embora haja outras normas que objetivam proteger bens ambientais ou tratar de temas específicos (água, floresta, resíduos sólidos, etc.), esse é o quadro fundamental na proteção da natureza, que ora abordamos para compreender a moldura legal da responsabilidade civil ambiental.

A Constituição Federal de 1988 (CF) prega em seu artigo 225 que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".

Restou expresso no texto constitucional⁷ que a responsabilidade ambiental possui três campos de incidência independentes, de forma que o dano ecológico pode ter repercussões nas esferas administrativa, civil e penal⁸. Isto é, surgindo o dano ambiental, é possível que além da reparação civil haja a aplicação cumulada de outras sanções de ordem penal e administrativa. Há, portanto, tríplice responsabilidade pelo dano ambiental, de forma que a imposição de penalidades de naturezas distintas não incorrem na repetição da sanção, proibida pela lei (non bis in idem).

Em razão desse sistema de normas protetivas, a responsabilidade civil se configura, por exemplo, mesmo quando o adquirente do imóvel não contribuiu para a ocorrência de um dano ambiental constatado em sua propriedade. Isso porque a preservação do meio ambiente é obrigação que deriva da natureza do bem ou do respectivo encargo. Essa obrigação é considerada propter rem, ou seja, acompanha a coisa (imóvel), é inerente a ela, existe por causa da coisa, em razão da coisa. Diante disso, é majoritário no nosso ordenamento jurídico o entendimento que a obrigação pela conservação e reparação do meio ambiente transfere-se ao adquirente, mesmo que haja a ausência de culpa e de prévio conhecimento do novo dono acerca do passivo ambiental pré-existente.

Ainda na esfera da responsabilidade civil ambiental, restou pacificado que o dever de promover a recuperação da área afetada (obrigação de fazer) pode ser cumulado com a obrigação de indenizar eventuais danos remanescentes (obrigação de pagar). Nesse cálculo da reparação, pode ser considerado o dano que permanece entre a sua ocorrência e a plena recuperação do meio ambiente degradado, assim considerado "dano interino ou intermediário", com base no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81⁹. Em tal situação, a cumulação de obrigação de fazer, não fazer e pagar não configura bis in idem, porque, além da lesão específica, é levada em consideração "a parcela do dano que, embora causada pelo mesmo comportamento pretérito do agente, apresenta efeitos deletérios de cunho futuro, irreparável ou intangível" ^10-11.

O que ainda se discute é se, além da reparação do dano propriamente e da possibilidade de supressão da atividade ou omissão lesiva ao meio ambiente, seria ainda cabível a sanção civil de multa ao particular¹². Afora as ações em que se discute improbidade administrativa e dano ambiental, não há uma massa crítica suficiente de julgados a respeito do tema, de forma que se possa sinalizar uma tendência, ou compreensão mais sistemática acerca da multa civil ambiental.

A multa como penalização civil ora debatida se distingue do elemento componente da reparação do dano. A doutrina autoriza que, no valor da indenização, seja considerada a conduta do agente, de forma a lhe servir de desestímulo. Desse modo, ainda que se admita a teoria do punitive damages no sistema de responsabilidade civil brasileiro, é preciso realçar que essa construção jurídica se refere mais à fixação do montante da condenação em dinheiro, não se confundindo com a multa civil. Esta teria a feição de penalidade, sobretudo nos casos em que não é possível mensurar o dano, não se destinando, pois, de forma imediata, à recomposição das coisas ao status quo ante, como de regra deve ser observado em temas de responsabilidade civil.

Esclarecida a natureza da multa civil ambiental, renomados juristas entendem que é possível sua acumulação com a reparação do prejuízo. Nesse grupo, há uma divergência sobre a necessidade, ou não, de se averiguar a subjetividade da conduta do agente causador do dano. De um lado, entende-se que a multa civil pode incidir, independentemente da existência de culpa, por força da Lei de Crimes Ambientais¹³. Noutra banda, há o pensamento de que a sanção civil não seria objetiva, pois dependeria de uma conduta antiecológica grave¹⁴, quer dizer, estaria condicionada à existência de um agir culposo em cada caso concreto, com fundamento na PNMA.

Com todo respeito aos posicionamentos contrários, filiamo-nos, neste momento, à corrente que responde negativamente à possibilidade de somatória entre multa civil e obrigação de pagar ou reparar o dano. No nosso sentir, a multa seria a resposta cabível, na seara civil, para os danos que não se podem quantificar, ou quando já não é mais possível a restauração do bem.

Ademais, antes de se discutir sobre a necessidade de culpa para que haja a adição da multa civil ambiental com outras condenações civis, carece lastrear toda conclusão à lei, em obediência ao princípio da legalidade. A aplicação da multa prevista no artigo 14 da PNMA é atribuída à administração pública e se alinha ao rol de penalidades administrativas que lhe competem. Por sua vez, a Lei de Crimes Ambientais (LCA) nada dispõe sobre multa civil, sendo suas disposições destinadas a regular as sanções penais e administrativas. O artigo 3º da LCA reitera a tríplice responsabilidade ambiental (civil, administrativa e penal) e sua incidência sobre as pessoas jurídicas, o que já é previsto na CF. As demais referências à multa na LCA ora são de natureza penal, ora administrativa.

O afastamento da tese que admite a condenação, pelo juiz de Direito, ao pagamento de multa civil e outra obrigação legal não implica enfraquecimento do sistema de responsabilidade civil ambiental, tampouco lhe diminui a proteção. Como visto, o quadro legal de tutela ambiental é desenhado há muito tempo, apresentando um amplo espectro de regulação. Eventuais questionamentos sobre a eficácia desses instrumentos não podem ter o condão de vulnerar princípios constitucionais caros e essenciais para o Estado Democrático de Direito, como o da legalidade.

À vista do exposto, considerando a natureza da multa analisada e os fundamentos da responsabilidade civil, entendemos, a título de conclusão dessa notas, que a sobreposição das verbas condenatórias com a multa civil não encontra lastro legal. Ao contrário, evidencia uma duplicidade na resposta do Estado, caracterizando um bis in idem, o que é vedado pelo ordenamento jurídico¹⁵.

 

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*Ana Carolina F. de Melo Brito é advogada do escritório Trigueiro Fontes Advogados.