A Reforma Tributária muito além das aspirações técnicas: Covid-19 e o novo 'normal'

A Reforma tributária que tomava forma no Congresso pelas PEC's 45/19 e 110/19, antes do país ser tomado pela preocupação central com o coronavírus, caminhava a pleno vapor para v.g,. a aglutinação de vários tributos federais no IBS, racionalizando a tributação sobre o consumo; a aglutinação do IPRJ e a CSLL; a transferência do ITCMD para competência federal, a arrecadação para os municípios; a ampliação do IPVA, para abranger aeronaves e embarcações, definição de alíquotas, novas competências materiais, enfim, dezenas de outras modificações tão ou mais relevantes.

Inicialmente, não há como negar, que o projeto-base, gestado no Instituto da Cidadania Fiscal tem mesmo méritos substanciais: aproximamo-nos, finalmente, de modelos estrangeiros eficientes, mais preocupado em otimizar o cumprimento e as obrigações tributárias, que busca corrigir distorções históricas, que deturpavam a capacidade contributiva, passando a desonerar, em primeiro lugar, precisa e justamente, aqueles que menos recursos tem, como bem acentuaram, recentemente, tanto a OCDE¹, como a Oxfam², cujos relatórios e estudos sugeriam, de fato, fossem atacadas a regressividade e a baixa contribuição das incidências sobre a pessoa física em relação ao total de receitas fiscais auferidas, corrigindo-se, portanto finalmente, a regressividade sobre o consumo, cujas raízes históricas há muito impedem uma melhor arrecadação e eficiência fiscal.

Reparem que as mudanças pretendidas são orgânicas a um sistema que tem, pelo menos, 32 anos se considerarmos a Constituição Federal de 1988  - ou meio século, se considerarmos o Código Tributário Nacional e a Constituição de 1967 - e,  nessas condições, não deveriam ser implementadas, de maneira única, tal como proposto, ainda que com um período de transição elástico, de até 10 anos para cobrança dos tributos, e de até 50 anos para partilha dos recursos arrecadados.

E, por um motivo muito simples. Cautela e segurança jurídica andam juntos e não fazem mal a ninguém.

As alterações de competências, de estruturas de repasses, de arrecadação e, especialmente, das hipóteses de incidência são, inegavelmente, significativas, além do fato de que Estados e Municípios perdem consideravelmente ainda mais poder frente à União, agravando-se ainda mais a centralização da arrecadação, exageradamente executada, com abuso na edição de contribuições em detrimento dos impostos propriamente ditos.

Basicamente, por tais motivos, já seria, conforme nos parece, recomendado, por exemplo, no que tange ao IBS, que houvesse um estágio intermediário, com a aglutinação do IOF, IPI, PIS/PASEP e COFINS, num primeiro momento, para só então, num 2º momento, serem aglutinados os demais tributos restantes, conforme a proposta-base prevê (ICMS e ISS, no mínimo, conforme a PEC 45, e os demais tributos, conforme a PEC 110).

Há que se garantir, no limite, que as modificações trarão racionalidade e otimização e, portanto, eliminarão as dificuldades operacionais e não criarão novas, além de não provocar relevante e substancial perda de arrecadação, tarefa difícil para quem pretende mexer nas principais fontes de custeio (federal, estadual e municipal) e, ao mesmo tempo.

Quer nos parecer, nesse primeiro momento, que o IBS deveria, temporariamente, se limitar à figura de um IVA-Federal, com a aglutinação dos 4 tributos acima apontados, ao mesmo tempo em que subsistiria com um IVA-estadual, este com a função de substituir o ICMS, porém com legislação única nacional, comum aos 27 estados da federação, contendo precisas  ressalvas à seletividade/essencialidade, limitadas porém aos produtos que compõem a cesta básica e a alguns outros, mormente aqueles considerados supérfluos, havendo uma faixa de alíquotas mínima e máxima, para cada estado optar por adotar, cientes de que tal faculdade limitar-se-ia a poucos produtos, escolhidos conforme a vocação de cada região.

De se ressaltar, sobre a alteração promovida, a similitude da base de cálculo do IVA Federal com a do IVA Estadual, donde essa sobreposição funcionaria, inclusive, como meio importante de controle e fiscalização, podendo até mesmo, por meio de tratativa específica entre os Fiscos Estaduais e Federal vir a se estabelecer, que em razão das competências distintas, a arrecadação, a fiscalização e a cobrança fossem centralizadas, remunerando-se o trabalho desempenhado, por exemplo, para abatimento das dívidas dos Estados para com a União.

Com isso, não se deflagraria, de imediato, o grande dilema que acomete aos Estados, que passariam a  experimentar, por um período, uma mudança menos drástica, na sua maior fonte de arrecadação, funcionando, assim, propriamente, como medida preparatória à deflagração do acima mencionado 2º momento, qual seja, a substituição dos IVAs acima pelo IBS, tal como preconizado.

É evidente que os Estados, perdendo relevante fonte de custeio, não se conformariam - como não se conformam - com a potencialidade evidente, todavia, de um mero exercício de direito à transferência de recursos, o que, decerto, resvala no próprio equilíbrio do Federalismo.

Por último, os municípios sofrem com o mesmo dilema. A adoção do IBS, de imediato, os coloca igualmente dependentes de transferências governamentais, sendo essa uma queixa histórica da CNM, ABM e UBAM³: não devemos, mesmo, manter como condição de funcionamento para qualquer ente de direito público, a preponderância do fator político, que, influenciando, em demasia, na execução e montante dos repasses, ainda que obrigatórios, mantem a disfuncionalidade que o sistema criou, deixando ao bel prazer do executivo federal, mesmo existindo mecanismos constitucionais de garantia dos repasses.

A Reforma sendo levada à cabo, basicamente, conforme os pontos de convergência das duas PECs acima, mostra-se condizente com os anseios de modernização e eficiência do sistema tributário, entretanto, exsurge recomendada a correção das distorções apontadas , além do fato, deveras relevante, no sentido da ausência, diferentemente do que se discute atualmente, na Europa, de qualquer menção à adoção de uma agenda 'verde', aliás, por aqui, muito ao revés: caminhamos sem sentido contrário.

Conforme proposta lançada pela recém-nascida Aliança Europeia, não devíamos perder a oportunidade de, desde logo, já começar a traçar as linhas mestras para essa que já se mostra como sendo "a" pauta norteadora da agenda econômica europeia, para as próximas décadas⁴.

"Investimentos maciços", alinhados com os "princípios ambientais", é a palavra de ordem da bancada verde do Parlamento europeu (personificado no deputado europeu Pascal Canfim), mas também de mais 79 eurodeputados de 17 países da União Europeia ('UE'), 37 CEOs de multinacionais, associações empresariais, confederações e federações sindicais, além de vários grupos de especialistas[5], convergindo, portanto, com o plano desenvolvido e reproduzido em Carta que 13 ministros de Meio Ambiente e Clima da UE enviaram na semana passada ao Parlamento Europeu, nos termos desse Pacto Verde, projetado para ser o plano da Europa para sair da crise, pós pandemia da Covid-19.

Portanto, em que pese a ausência da temática 'verde', antecipando importante caminho já endereçado pelas novas tendências socioambientais mundiais, mostra-se igualmente relevante compreender que mudanças tão significativas, como as que se propõem na Reforma Tributária, recomendam extrema cautela, parecendo fazer mais sentido, implementá-las com sensível parcimônia.

Todavia, parcimônia não se deve confundir com passividade. A Covid-19 inaugurou uma nova era, e com ela, toda uma nova onda de comportamento, com a qual talvez, forçosamente, teremos que nos preocupar mais com esse novo padrão de "normal", e com tudo aquilo que ele passou a nos impor como prioridade.

Essas questões se refletem, inegavelmente, na legislação, inclusive na atual: por exemplo, no critério de definição da essencialidade dos insumos, que certamente sofrerá e promoverá necessária inflexão, quiçá aumento, no volume de créditos de PIS/COFINS tomados.

Assim, precisamente por conta dessa nova realidade, ganha em importância um sistema eficiente, de fácil compreensão, de arrecadação regular, de simplicidade e coerência evidentes, de fácil operacionalidade, cuja fiscalização e gestão, portanto, são mais do que plenamente exequíveis, mas verdadeiramente previsíveis.

Como se infere, a administração tributária torna-se ainda mais relevante; talvez, algo muito mais relevante do que o simples e regular custeio das políticas e funções públicas, senão o de, concretamente, ter que garantir um incremento real no Orçamento, face às novas necessidades circunstanciais.

A necessidade de suprir esse enorme déficit, além da obrigação de ter de gerar um previsível e almejado superávit contínuo, em ciclos mais duradouros - aliás, aptos a não apenas suprir, mas essencialmente, garantir a existência de recursos para fazer frente a esses novos investimentos, tão necessários e relevantes, como por exemplo, com o custeio do combate à Covid-19 - está a recomendar, no mínimo, que se leve extremamente à sério a Reforma Tributária.

As discussões públicas devem ser retomadas, imediatamente, pois há urgência: é preciso dotar o nosso sistema tributário, definitivamente, de uma operacionalidade claramente eficiente e racional, que, natural e organicamente, atue nas causas das deturpações históricas, e assim, nos conduza, além da correção das próprias desfuncionalidades da Administração Tributária, mas sobretudo nos permita, igualmente, garantir uma arrecadação regular, crescente, factível e orgânica, de certa forma, até mesmo previsível; preocupada, inclusive, com a criação de mecanismos jurídicos suficientes a permitir uma fácil adaptação às novas materialidades tributárias que a nova Era da evolução humana certamente criará.

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*Gustavo Brechbühler é sócio de Murayama & Affonso Ferreira Advogados. Advogado tributarista no Rio de Janeiro.