domingo, 16 de maio de 2021

MIGALHAS DE PESO

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A PEC da reforma administrativa e o servidor público

O que ela de fato mudará no serviço público se aprovada como está?

sexta-feira, 20 de novembro de 2020

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Como amplamente divulgado na mídia, em 03/09 o Governo Federal encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 32/20, que versa sobre carreiras públicas (QUINTINO, 2020). A esse projeto reformista foi atribuído o nome "PEC da Reforma Administrativa".

Os regramentos dessa PEC já foram amplamente alardeados e divulgados na mídia (OLIVEIRA, 2020), mas podem ser resumidos nos seguintes pontos1: (I) alidade para servidores públicos de todos os Poderes (e de todos entes federativos); (II) aplicação apenas aos aprovados pós advento da Reforma; (III) não aplicação para os chamados "membros dos Poderes" (parlamentares, juízes, desembargadores, promotores, procuradores, etc.); (IV) extinção do anuênio e de todos demais aumentos por tempo de serviço; (V) flexibilização maior para acúmulo de cargos públicos para servidores exercentes de atividades consideradas não típicas do Estado; (VI) extinção da aposentadoria compulsória como espécie possível de punição; (VII) vedação de reajustes com efeitos retroativos; (VIII) extinção dos cargos em comissão e substituição desses por cargos de liderança e assessoramento; (IX) manutenção da estabilidade apenas aos servidores ocupantes de carreiras do Estado; (X) fim das avaliações de desempenho pró-forma; (XI) limitação de até 30 dias de férias por ano, no máximo, para cada servidor; (XII) fim da incorporação de valores obtidos por cargo ou função temporária; (XIII) fim da licença-prêmio, e sua substituição pela licença-capacitação; (XIV) alteração do artigo 84 da Constituição, dando maior liberdade para o chefe do Executivo mexer no desenho da administração pública (extinguindo órgãos ou entidades, por exemplo); (XV) fim das indenizações e/ou outras vantagens remuneratórias não previstas expressamente em lei - grosseiramente conhecidas como "penduricalhos"; (XVI) vedação, para os não ocupantes de carreiras típicas, da redução da jornada sem a correspondente redução proporcional dos vencimentos; (XVII) criação de cinco vínculos de servidores com o Estado, a saber:  por prazo determinado; por cargo de liderança e assessoramento; por tempo indeterminado (via concurso público); por cargo típico de Estado (via concurso público); de experiência (via concurso público).

Sabe-se, assim, o básico do teor e das intenções da proposta do Governo, mas ainda existem questionamentos pertinentes, quais sejam: (I) o que ela de fato mudará no serviço público se aprovada como está? (II) o que os servidores públicos podem e devem esperar? (III) como os servidores devem encarar o tema? (IV) é correto o que vem sendo divulgado sobre a PEC? (VI) quais as perspectivas de próximos passos? (V) qual o panorama de bastidores? esses e outros tópicos serão alvos da presente análise.

Antes de tudo, é válido explanar-se resumidamente sobre o trâmite legal da análise e aprovação de PECs no Brasil. Primeiramente, o projeto de emenda constitucional é enviado pelo Executivo Federal (via de regra) e depois passa pelas duas casas que compõem o Congresso Nacional (Câmara e Senado Federal), onde é votado em dois turnos, sendo possível emendas ao Projeto durante essas fases.

Após isso, já com as eventuais emendas integrando o projeto, a PEC é então alvo de votação final, sendo necessária a aprovação por quórum qualificado (no caso de PECs, o mínimo é de 308 deputados e 49 senadores, respectivamente)2. Isso tudo está previsto de maneira expressa nos artigos 59, inciso I, 60 e incisos, ambos da Constituição Federal (CF).

Portanto, pode haver alterações no texto proposto, após passar por todas as etapas do processo legislativo e, ainda, depois de definitivamente aprovado, desde que se vislumbre necessidade de adequação.

A propósito, as mudanças possíveis de serem feitas nessa PEC no Congresso já estão no radar de várias entidades representativas de servidores públicos3 e de congressistas pertencentes a diferentes vertentes, como: 1) liberais4, 2) "Centrão"5, 3) representantes dos servidores públicos6 e 4) oposição7. Todos os citados querem acrescentar textos segundo seus interesses ideológicos e/ou corporativos, o que, inclusive, é perfeitamente legítimo e faz parte das regras do nosso arranjo democrático atual.

E todas essas peculiaridades de formalismos de tramitação de PECs, aliadas ao perfil do Congresso Nacional, geram a inafastável conclusão de que a atual "PEC da Reforma Administrativa" ainda sofrerá profundas mudanças em seu texto antes de ser votada de maneira definitiva. Tal situação é reconhecida inclusive pelo próprio chefe do Executivo Federal em manifestação para a mídia8.

Assim, após aprovação em trâmite complexo e burocrático, sabe-se que a PEC que aqui se discute provavelmente sofrerá várias alterações no seu significado, alcance e abrangência, dados os interesses divergentes envolvidos. Se essas mudanças de fato acontecerem posteriormente, será inclusive necessária nova análise do Projeto. Todavia, é possível e necessário discutir-se os efeitos do atual projeto, como se ele fosse ser votado exatamente como está.

As primeiras observações que merecem relevo são de que essa PEC parece ser bem quista no nosso Congresso Nacional, sobretudo Câmara Federal, como inclusive assumiu seu presidente Rodrigo Maia (AMARAL; MESQUITA, 2020). Além disso, parece ser referendada pelo mercado financeiro9 e por boa parte da opinião pública, embora não sem divergências10.

Inclusive, apenas como curiosidade adicional, é fato que a atual composição do nosso Congresso Nacional possui a declarada ambição de ser maior protagonista, e, assim, ser mais bem reconhecida no jogo político nacional11, inclusive (e até sobretudo) nessas reformas estatais que estão e estarão em pauta num futuro próximo.

Os pontos da PEC que parecem atrair maior simpatia dizem respeito ao fim de supostas distorções de carreiras públicas, mitigação da estabilidade de servidores em determinados cargos, fim dos "complementos" remuneratórios, das avaliações funcionais pró-forma, da "punição" por aposentadoria compulsória, de férias de mais de 30 dias por ano, da redução da jornada sem a proporcional redução salarial para carreiras não típicas do Estado, dentre outros.

Das várias opiniões tecidas sobre as motivações da reforma em curso, destacam-se, por exemplo, as da Ana Carla Abrão12, Carlos Ari Sundfeld13 e do senador Antônio Anastasia14, dentre outras. Todas elas são no sentido de ver com bons olhos a iniciativa de busca por uma estrutura estatal e um serviço público mais eficientes, envolvendo os atores com estes objetivos. Mesmo assim, são vários os pontos de críticas sobre a PEC em questão.

Por outro lado, verifica-se que os pontos mais debatidos e considerados controversos da Proposta de Emenda Constitucional, são os seguintes: (I) a possibilidade do presidente extinguir órgãos por decreto, mediante determinadas condições15 (FREIRE, 2020; KOTSCHO, 2020); (II) a exclusão de seus efeitos para algumas carreiras públicas (como magistrados, promotores, advogados gerais da União, promotores, procuradores, militares etc.) (SOUZA, 2020); (III) a alegação de que já existiriam normativas suficientes pra dar azo a boa parte das intenções da PEC (como uma avaliação funcional mais justa e técnica, por exemplo) (SUNDFELD, 2020); (IV) a não ciência prévia do teor das leis complementares citadas na PEC (que vão dizer, por exemplo, o que serão consideradas "carreiras típicas do Estado", dentre outros conceitos importantes); (V) a fragmentação gerada pela reforma em etapas (o que favoreceria êxito das pressões para manutenção de alguns injustos status quo); e (VI) a não aplicação da mesma para os atuais servidores, dentre outras.

O professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Cláudio Couto, inclusive qualifica como "bode na sala"16 (CARAMURU; BARCELLOS, 2020) a presença na PEC do artigo que altera o teor do artigo 84 da Constituição (concedendo ao presidente da República poderes para alterar a estrutura do Poder Executivo e até declarar extintos alguns órgãos e ministérios sem a necessidade de aval prévio do Congresso Nacional).

E mesmo que essa PEC pareça encontrar apoio na opinião pública, fato é que ela enfrenta também compreensíveis resistências, como das entidades que representam os servidores públicos e alas do Congresso ("bancadas" dos servidores públicos e da oposição ao atual Governo Federal, por exemplo). Todos esses agem dentro do jogo político em busca da mitigação e/ou extinção dos efeitos previstos no Projeto de Emenda citado, como já dito.

Ocorre que as estratégias usualmente utilizadas por esses representantes de servidores para enfrentamento de situações que os prejudiquem não têm sido exitosas ao longo dos anos. Como exemplo, pode ser citada a estratégia de se negar a discutir pautas contrárias a seus interesses, se posicionando veementemente contra quaisquer mudanças que mitiguem direitos das carreiras públicas e, invariavelmente, judicializando a questão para o STF decidir.

Essa postura inflexível, embora atraia a simpatia da maioria dos representados, não evitou as mudanças para pior nas carreiras públicas ao longo dos últimos anos, e ainda atraiu má impressões e pechas aos servidores públicos junto à opinião pública e aos formadores de opinião, famas essas desabonadoras e que exigirão bastante esforço para serem modificadas.

Ou seja, a postura adotada não foi exitosa e precisa urgentemente ser remodelada, repensada e mudada.

E o enfrentamento a essa PEC parece mesmo ser oportuno e necessário agora aos representantes dos servidores, pois a afirmação de que essa PEC só seria aplicada aos futuros concursados é uma meia-verdade, afinal, se é fato que as normativas mais rígidas e completas valerão somente aos concursados que vierem a ser aprovados após seu advento, é igualmente fato que as avaliações de servidores e outras regras lá previstas já seriam, sim, aplicadas também aos atuais servidores (CHAIB; CARAM, 2020). Isso sem contar a possibilidade de o Congresso emendar referido Projeto para pior.

O senador governista Marcio Bittar (MDB-AC), inclusive, já fez o alerta de que "Na verdade, quando o governo faz questão de dizer que não atinge os atuais servidores, está basicamente falando da estabilidade do emprego. Tirando a estabilidade, tudo aquilo que o governo fala de privilégios é agora" (A GAZETA, 2020).

Neste caso é o Supremo Tribunal Federal (STF) pode ser acionado para julgar a constitucionalidade da aplicação dessa norma, o que não seria uma boa estratégia. Isso porque não garantiria, nem de longe, a mantença dos direitos adquiridos dos servidores, conforme se vê do histórico recente de julgamentos do STF envolvendo direitos de servidores públicos.

Exemplos de casos em que foi reduzido o alcance de uma norma constitucional pelo STF existem aos montes, como os que envolveram discussões sobre a questão da data-base (Recurso Extraordinário - RE 565.089/SP), ou a emenda constitucional (EC) 41/03 (Ações Diretas de Inconstitucionalidade - ADIns - 3.105, 3.128 e 3.199, todas do Distrito Federal).

Em ambos exemplos citados o STF, quando acionado, mitigou e reduziu direitos dos servidores consagrados na lei e Constituição, de modo que atualmente a data-base não é mais vista como direito inequívoco, bem como os que recebem proventos de pensão e aposentadoria são obrigados a também contribuir para o INSS, por mais inconstitucional e ilógico que tais conclusões possam soar do ponto de vista jurídico.

Assim, se verifica que negar inflexivelmente qualquer mudança e/ou judicializar a questão não são os caminhos corretos para salvar as carreiras públicas. E neste caso, precisa-se definir estratégia para as entidades representativas de servidores públicos agir frente aos desafios atuais e os que se avizinham. Uma vez que verifica-se um erro estratégico que tem sido cometido por servidores públicos, dessa vez pelas entidades representativas dos ditos "membros do Poder", conforme se passa a explicar.

Como se sabe, talvez o ponto que levanta maiores polêmicas e discussões nessa PEC é a não presença dos chamados "membros de Poder" no Projeto (magistrados, promotores, deputados etc.). Numa análise fria teria total racionalidade pensar-se que uma Reforma que tem a intenção de adequar as carreiras públicas como um todo só faria sentido se fosse aplicada a todas as carreiras públicas indistintamente (membros de Poder inclusos), afinal, do contrário, a reforma seria vista como incompleta, gerando insatisfações generalizadas.

Ocorre, porém, que a situação tem mais nuances do que parece. A relevância das atividades exercidas pelos membros do Poder, a importância que suas funções têm para a manutenção da paz e ordem social, a fragilidade gerada pela eventual mitigação da estabilidade e tantos outros pontos igualmente relevantes para o debate são simplesmente ignorados e não discutidos a contento, o que impede uma discussão correta, madura e clara sobre o tema.

Levando em conta todo o panorama supra exposto (especialmente a ampla divulgação contrária a sua não inclusão), os membros do Poder decidiram por ficar quietos e inertes sobre o Projeto, para que fossem "esquecidos" também pela opinião pública, o que não gerou o resultado esperado, uma vez que a não presença desses na PEC (e seu silêncio sobre ela) acabou por inflar os detratores, fazendo com que fossem expostos números e dados nada lisonjeiros sobre essas carreiras dos membros de Poder.

Assim, se brigar contra tudo não é indicado, ficar inerte igualmente não nos parece uma estratégia efetiva, afinal, como dito, mesmo sem estarem presentes no projeto da PEC, os ditos "membros de Poder" estão vivenciando reviravoltas significativas em suas carreiras, expostas e criticadas na grande mídia; e o que é pior, sem a garantia de que essa reforma não os afetará, já que a qualquer momento o texto reformista do qual originalmente não fazem parte poderá incluí-los.

Ou seja, não estão em situação nada cômoda e precisam reagir. Além desses, existem pelo menos outros dois problemas adicionais causados pelo atual panorama, a saber.

Mesmo que sejam poupados agora (se a PEC da Reforma Administrativa for aprovada como está), nada impede que os "membros de Poder" sejam alvos no futuro próximo dessas mesmas mudanças na carreira (em outra PEC ou lei). E se isso acontecesse, eles teriam que lutar sozinhos, pois os demais representantes de colegas de carreiras públicas não estenderiam suas mãos, afinal, quando precisaram, não foram acudidos. E fato de os membros do Poder também são servidores públicos de carreira, e, por isso mesmo, completamente cientes de todas as dificuldades, peculiaridades, problemas e armadilhas que as carreiras públicas possuem, sendo, por tudo isso, indicados e capacitados para integrar os diálogos que devem ser travados imediatamente em prol de um serviço público melhor e mais eficiente.

Nesse diapasão, o silêncio dos membros de Poder os prejudica, já que alija as necessárias discussões sobre o tema, além de reforçar o discurso daqueles que anseiam pela aprovação dessa reforma como está, com o agravante (já ressaltado) de que essa postura omissa não gerará nenhuma garantia de manutenção dos direitos no futuro.

Por tudo isso, faz todo sentido que esses membros de Poder somem esforços nas discussões que estão sendo (ou que deveriam ser) provocadas pelas demais categorias públicas afetadas, afinal, o poupado de hoje pode vir a ser o afetado do futuro próximo. Sendo que os mesmos poupados na PEC, não saem do radar da opinião pública, como já ressaltado. Vide, por exemplo, alguns dados e opiniões tecidos pela economista da FGV, Cecília Machado (MACHADO, 2020).

A intenção para a aprovação dessa PEC é a de tornar o Estado mais eficiente e melhor gestor, e a busca por essa eficiência na gestão é, ou ao menos deveria ser, bem-vinda a todos, inclusive aos servidores públicos, ainda que esses não consigam enxergar assim agora.

À propósito, aqui se mostra válido um adendo sobre a eficiência no serviço público, que inegavelmente deve ser buscada por todos e que tem caráter constitucional expresso em razão do advento da EC 19/98: a eficiência ser vista como princípio é mal visto por parte da doutrina, sobretudo pela dita mais "tradicional", liderada por Celso Antônio Bandeira de Mello, pois para esses a eficiência não é princípio fluído, mas tão somente consequência do correto manejo e uso dos princípios da legalidade e/ou da boa administração, e por isso não deveria ter atingido status constitucional.

Já os doutrinadores contemporâneos enxergaram como pertinente a constitucionalização expressa do princípio da eficiência, uma vez que o veem em pé de igualdade com o princípio da legalidade, reconhecendo sua importância para um Estado bom gestor, e notando nele vida própria (MEDAUAR, 2000; MELLO, 2007). Esse último entendimento sobre o princípio nos parece mais adequado e harmônico.

E não são só os autores contemporâneos e os gestores públicos que devem ser os entusiastas por um Estado mais eficiente, até porque os servidores públicos que honram seu munus (imensa maioria) também devem buscar um serviço público de fato eficiente, demonstrando para a população, através de seus representantes, que os servidores públicos não são alienados ou alheios ao que ocorre, mostrando a quem usa os serviços (e os remunera) um posicionamento mais simpático e expressamente voltado a um serviço melhor e mais eficiente, ou seja, menos inflexível e mais abrangente.

Ou seja, a postura de posicionamento estratégico indicada é a de se abrir e manter diálogo com o Poder Público e mídia, permanente, sem radicalismo de posicionamentos, se colocando propensos a apresentarem outras faces da situação e, claro, também abdicarem de algumas garantias supérfluas em nome da preservação de direitos caros à função pública, o que ajudaria a começar a minorar a resistência que hoje existe em vários segmentos contra servidores públicos.

E mesmo que esses posicionamentos não fossem efetivos e que a PEC fosse aprovada como está, ainda assim os servidores não estariam perdidos. Primeiro porque teriam mostrado para a opinião pública razoabilidade e moderação, o que acabaria por contribuir muito para que se diminua resistências contra eles. E em segundo lugar, porque se a PEC não resultar, em curto prazo, num serviço público melhor e mais eficiente (sem rearranjos diversos, antecipamos que não resultará), a população e opinião pública irão notar que a solução para a ineficiência do serviço público não era a adequação das carreiras públicas por si só, mas sim algo muito maior e concatenado, relacionado a correção dos problemas estruturais e conjunturais do país.

Por outro lado, se fosse aberto o diálogo, uma boa negociação sobre a PEC poderia preservar direitos caros, garantir infraestrutura mínima e tirar vários estigmas, muitas vezes injustos que estão impregnados nos servidores (como o de que são privilegiados e/ou que trabalham pouco), contribuindo assim para que sejam enxergados de forma positiva e tenham uma carreira mais respeitada.

Nessa perspectiva, o que hoje está sendo visto como um tormento pelos servidores públicos, se bem capitalizado por suas lideranças, pode vir a significar a volta do prestígio das carreiras públicas, gerando melhores condições de trabalho, fornecimento da estruturação adequada, reconhecimento aos que trabalham bem (imensa maioria), a imposição de metas possíveis e várias outras correções na relação entre o ente empregador e o servidor público hoje vigente, resultando assim em benefícios a quem de fato deve ser premiado sempre, ou seja, a população que paga e se socorre a tais serviços.

Uma forma de solução que tem se mostrado viável e interessante para esse equilíbrio nas relações entre servidor e Estado, inclusive, é o trabalho remoto, por estar acarretando, simultaneamente, em significativa diminuição de custos ao Estado e num maior volume de trabalho, como comprovam algumas matérias de destaque na mídia (LEMOS; REZENDE, 2020)17. É algo para se ter no radar, com as devidas cautelas sobre formalismos legais, saúde dos servidores e outros aspectos relacionados. Mas isso será tema de um novo artigo.

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1 Mais informações em: "Veja os principais pontos da reforma administrativa proposta pelo governo" (2020).

2 Mais informações em: "Maia: Reforma Administrativa tem foco no serviço público" (2020).

3 Mais informações em: "Servidores do Ibama dizem que reforma administrativa dificulta administração" (SAID, 2020).

4 Mais informações em: "Partidos já se articulam para apresentar emendas" (2020).

5 Mais informações em: "Reforma administrativa sofre recortes a pedido de servidores e de políticos do centrão" (MATTOSO, 2020).

6 Mais informações em: "Bancada do serviço público vai insistir na manutenção da estabilidade" (SAID, 2020).

7 Mais informações em: "Frente da reforma administrativa elogia texto; oposição cita desigualdade" (AMARAL, 2020).

8 Mais informações em: "Bolsonaro reafirma que PEC da reforma não se aplica aos atuais servidores" (2020).

9 Mais informações em: "Reforma administrativa, crise no Rio, ataque às vacinas: Bolsonaro se fortaleceu?" (2020).

10 Mais informações em "Reforma administrativa divide opiniões" (2020).

11 Mais informações em: "Maia: reforma administrativa tem foco no futuro do serviço público" (2020).

12 Ver mais em Cucolo (2020).

13 Ver mais em Sundfeld (2020).

14 Ver mais em Amaral (2020).

15 Veja mais em: "Reforma administrativa blinda elite de servidores de redução de jornada e salário" (2020)

16 Importante esclarecer que, por "bode na sala", é conhecida a estratégia negocial antiga do poder público, em que se insere propositalmente um artigo de lei absurdo, para que esse artigo seja alvo de reações e veto, preservando-se os outros artigos que de fato importam.

17 Veja mais em: "Trabalho remoto dos servidores públicos gerou economia de R$ 691,9 mi em 4 meses" (2020).

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A GAZETA. Servidor ainda poderá perder privilégios com o pacto federativo, diz senador. São Paulo, 05 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

AMARAL, Luciana. Frente da reforma administrativa elogia texto; oposição cita desigualdade. UOL, São Paulo, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

AMARAL, Luciana; MESQUITA, Patrick. Maia diz querer aprovar reforma administrativa na Câmara ainda em 2020. UOL, São Paulo, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

BOLSONARO reafirma que PEC da reforma não se aplica aos atuais servidores. UOL, São Paulo, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição 32/2020 (PEC 32/2020). Brasília, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 10 set. 2020.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de out. de 1988. Disponível clicando aqui. Acesso em: 08 set. 2020.

CARAMURU, Pedro; BARCELLOS, Thais. Proposta de reforma dá poder extra a presidente. Isto é Dinheiro, São Paulo, 04 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

CHAIB, Julia; CARAM, Bernardo. Reforma administrativa atinge atual servidor em avaliações e demissões. UOL, São Paulo, 04 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

CUCOLO, Eduardo. Especialistas e servidores divergem sobre reforma administrativa. Folha de São Paulo, São Paulo, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

FREIRE, Vinicius Torres. Reforma administrativa de Bolsonaro parece boi de piranha. Folha de São Paulo, São Paulo, 03 set. 2020. [Opinião]. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

KOTSHO, Balaio do. A reforma covarde na República Corporativa do Brasil das mordomias. UOL, São Paulo, 04 set. 2020. [Opinião]. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

LEMOS, Lara; REZENDE, Thiago. Relator da PEC dos gatilhos propõe redução de até dois vereadores por município. UOL, São Paulo, 05 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

MACHADO, Cecília. Não há justificativa razoável para deixar os magistrados de fora da reforma administrativa. [Opinião]. Folha de São Paulo, São Paulo, 14 set. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 07 set. 2020.

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TRABALHO remoto dos servidores públicos gerou economia de R$ 691,9 mi em 4 meses. Tnonline, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui.  Acesso em: 07 set. 2020.

VEJA os principais pontos da reforma administrativa proposta pelo governo. Senado Notícias, Brasília, 08 set. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 08 set. 2020.

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t*Arthur Coimbra Calixto é pós-graduado em Direito Administrativo pela Fundação Getúlio Vargas (FGV/SP). Sócio do escritório Jacó Coelho Advogados.

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Atualizado em: 20/11/2020 08:03

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