segunda-feira, 10 de maio de 2021

MIGALHAS DE PESO

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A incorporação de servidores dos outros poderes do estado na lei 20.756/20 e seus efeitos

Os gestores dos Poderes envolvidos foram consultados pelo Governo Estadual antes da inserção de seus representados na lei 20.756/20, e anuíram.

segunda-feira, 5 de abril de 2021

Uma mudança de panoramas e tendências parece estar em curso na administração pública brasileira, caminhando-se (ao menos é o que parece) para um Estado mais gerencial e menos prestador direto de serviços, mais austero, menor, mais dinâmico e mais eficiente.

Alegadamente visando atingir essa finalidade, o Estado de Goiás editou novo Estatuto dos Servidores Públicos de Goiás (lei 20.756/20), primeiramente só para servidores do Executivo e posteriormente, por arranjos políticos e legais (lei 20.943, de 29/12/20, que atualizou a lei 20.756/20), estendendo seu alcance aos servidores de outros Poderes.

Mas será que foi correta a inclusão de servidores de todos os órgãos públicos na mesma lei? quais serão os efeitos disso? Esse e outros pontos serão discutidos nesse artigo.

Como ressaltado no início, caminha-se rumo a uma nova forma de enxergar o Estado (e o papel desse Estado). E é curioso notar que mesmo os detratores dessa busca por um novo arranjo estatal assumem haver tal tendência, senão vejamos:

Segundo boa parte da doutrina, estaríamos passando por uma crise na noção de serviço público. Na realidade, o conceito não está sendo alterado, o que existe é uma pressão no sentido de diminuir o rol de serviços públicos ou mesmo acabar com esse tipo de atividade, especialmente quanto às de natureza econômica. No seio da União Europeia (e também no direito brasileiro, conforme artigo 170 da Constituição) adota-se como postulados da ordem econômica a liberdade de iniciativa e a livre competição. (DI PIETRO, 2005, p. 214)

Em âmbito nacional, isso pôde ser notado com o advento da reforma trabalhista (lei 13.467/17), por exemplo, pois quando o Supremo Tribunal Federal (STF) foi devidamente provocado (via Ação Direta de Inconstitucionalidade [ADIn]) sobre a constitucionalidade do fim da contribuição sindical obrigatória, assentiu que a mesma fora constitucional, em ação movida pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquaviário e Aéreo, na Pesca e nos Portos (CONTTMAF) e por várias outras federações.

Assim, como dito, na análise desse pleito, o STF, por maioria de seus membros, considerou legal o fim da obrigatoriedade da contribuição (ADIn 5.794), o que mostra, na prática, a citada guinada rumo a um Estado menos intervencionista. Mas não foi só: recentemente (em 2020) essa movimentação Federal ficou novamente clara com, por exemplo, o envio da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) da Reforma Administrativa para o Congresso.

Como já dito, no Estado de Goiás, esse movimento também existe e pode ser sentido, por exemplo, com o advento da lei 20.756/20 e/ou da lei 20.943/20, já em vigor e que, respectivamente, alteraram e atualizaram substancialmente a legislação geral dos servidores públicos desse Estado.

Pela extensão do novo Estatuto estadual, bem como devido a sua atualização (lei 20.943/20) ter entrado em vigor recentemente (29 dezembro de 2020), ainda é temerário apontar-se certezas e/ou conclusões infalíveis sobre futuros efeitos, uma vez que, mesmo quando criada com uma determinada intenção, o alcance e aplicação de uma norma estão muito mais relacionados com a forma que os operadores de direito e agentes políticos a usam e interpretam no dia a dia do que por qualquer outro fator.

Ainda assim, arriscar-se-á aqui em tecer opiniões abalizadas sobre o contexto que gerou a atualização legislativa, bem como os efeitos que são esperados desse novo alcance legal.

Como são variados os interessantes temas abordados na lei 20.756/20, focar-se-á essa análise nos temas e princípios gerais, deixando eventuais análises mais específicas de alguns pontos da norma em momento e espaço oportunos. Assim, façamos aquilo que indica o título desse artigo: nossas primeiras impressões dessa atualização de lei, tentando colocar em destaque pontos que um leitor comum e/ou sem conhecimento da praxis, talvez, deixasse passar despercebido.

Antes de tudo, temos que focar no teor do § 1° do artigo 1° da lei 20.756/20, que foi recentemente excluído pela Assembleia Legislativa Estadual. O mesmo previa expressamente que a lei 20.756/20 não seria aplicada aos servidores e integrantes das carreiras do Ministério Público, Tribunal de Justiça, Tribunal de Contas do Estado e dos Municípios e da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás.

Engana-se, porém, quem pensa que a redação que exclui esses servidores do alcance da lei 20.756/20 partiu do Governo Estadual. Na realidade, foram os deputados estaduais (Assembleia Legislativa) que obrigaram o Governo a incluir tal distinção na lei, após o veto do Governador a esse artigo.

Alguns fatores contribuíram para que os deputados excluíssem, à época, os membros dos outros Poderes Estaduais do alcance dessa norma. Existem duas versões para tanto: a oficial (que alega que a exclusão dessas categorias em lei fora resultado do respeito ao duodécimo e à autonomia e independência de Poderes) e a não oficial (que sustenta que a exclusão fora fruto de boa articulação política e jurídica dos representantes dos servidores públicos afetados para manterem carreiras separadas do Executivo. Tal articulação teria sido feita diretamente com parlamentares e suas bases).

Sem entrar no mérito sobre qual versão seria a real, fato é que é inegável o poder, influência e força política de magistrados, promotores, membros do legislativo e, por via de consequência, dos servidores dessas casas no arranjo do Estado atual, bem como é igualmente indubitável a importância da mão-de-obra desses para a manutenção dos bons resultados até então obtidos pelo Estado.

Ainda assim, o Chefe do Executivo continuou discordando do arranjo que excluiu tais categorias, tanto é que ele tentou (durante o processo legislativo e, depois, via ADIn 6.360, interposta no STF) fazer com que a lei 20.756/20 fosse aplicada de maneira geral a todos os servidores estaduais de todos os Poderes, tendo sido inexitoso até então. Porém, com a pressão do Governo Federal, o Executivo Estadual conseguiu o contexto ideal para editar a lei inserindo também servidores integrantes das carreiras do Ministério Público, Tribunal de Justiça, Tribunal de Contas do Estado e dos Municípios e da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás sob a égide da lei 20.756/20. Para tanto, foi necessário respeitar expressamente a autonomia dos chefes de Poderes envolvidos em relação a seus respectivos funcionários, o que fora feito, como já dito, em 29/12/20.

E a existência concomitante de normativas gerais díspares fatalmente geraria previsíveis problemas e complicações, a saber:

a) Para as carreiras não tuteladas pela lei 20.756/20, as regras e normas eventualmente mais benéficas (como aquelas referentes a auxílio-paternidade maior, adicional noturno, etc.) poderiam ser aplicadas aos seus servidores, ainda que por analogia? E aquelas mais severas, em algum caso, poderiam ser aplicadas contra esses?

b) A figura do Termo de Ajuste de Conduta Administrativo (TAC), prevista para procedimentos administrativos disciplinares novos, poderia ser utilizada aos servidores não abrangidos pela lei 20.756/20? Se sim, de que forma (e em quais casos)?

c) As legislações diversas que já estão ou que ainda serão editadas, poderiam, de alguma forma, gerar "castas" de servidores públicos mais privilegiados, em detrimento de todas as demais carreiras?

d) Como resolver a situação da previsão expressa contida na lei 20.756/20 (de pagamento de adicional noturno de plantão) nos casos daquelas carreiras ainda tuteladas pela lei 10.460/88 (como os servidores do Judiciário/MP Estadual), em que o direito ao adicional é previsto genericamente na Constituição Federal (CF), mas não textualmente (e nem com parâmetros) na 10.460/18?

Assim, ainda que eventualmente questionáveis vários pontos da norma geral, devemos enfatizar que, por vias tortas, um perigosíssimo precedente que existia até então parece ter sido resolvido, extinguindo por hora a figura de dois Estatutos gerais de servidores públicos do Estado, díspares e plenamente em vigor: um, atinente aos servidores e integrantes das carreiras do Ministério Público, Tribunal de Justiça, Tribunal de Contas do Estado e dos Municípios e da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás - lei 10.460/88; e outro, para as demais carreiras públicas - lei 20.756/20, que revogou a vigência da lei 10.460/88.

Como pode-se perceber pelos parquíssimos e específicos exemplos aqui citados, eram vários os pontos que gerariam embates jurídicos, dúvidas e ambiente confuso em razão da pluralidade de leis. Nesse ponto, portanto, forçoso reconhecer que a existência de um Estatuto jurídico único a todos os servidores públicos estaduais facilita e muito a interpretação e aplicação da norma.

Entretanto, não se quer dizer com isso que a forma de inclusão das categorias citadas na lei 20.756/20, por si só, foi um acerto, afinal, de fato a autonomia e independência dos Poderes é caríssima para o funcionamento do nosso arranjo estatal e, de fato, a inclusão de servidores dos outros Poderes só poderia ser feita pelo Executivo com a participação e anuência expressa dos gestores desses Poderes e também (por que não?) dos representantes dos servidores públicos dessas casas.

Os gestores dos Poderes envolvidos foram consultados pelo Governo Estadual antes da inserção de seus representados na lei 20.756/20, e anuíram. Mas o fizeram, segundo consta, por pressão do Executivo Estadual, que teria dito que só com tal inserção seria possível ao Estado de Goiás continuar arcando com suas obrigações básicas, inclusive pagamento de remuneração dos servidores públicos estatais de outros Poderes.

Mesmo assim, os gestores dos outros Poderes do Estado só teriam aceitado tais condições por serem expressamente provisórias a seus servidores.

Nesse viés, o Poder Executivo do Estado de Goiás teria sido pressionado pelo Poder Executivo da União para forçar os gestores dos demais Poderes estaduais a aceitarem a inclusão de seus servidores no alcance da lei 20.756/20, posto que essa inserção teria sido condição imposta pela União para que o Estado de Goiás pudesse continuar arrolando dívidas com o Governo Federal e, assim, conseguisse continuar pagando suas contas.

Feitas essas explanações, fato é que a inclusão desses servidores de outros Poderes estaduais no alcance da lei 20.756/20 parece ter sido feito da maneira adequada, ao menos formal e procedimentalmente.

Mesmo assim, é digno de nota ressaltar que o respeito a essa garantia da autonomia e independência desses Poderes (que foi mantida expressamente em lei), foi fruto muito mais de articulação e reivindicação das lideranças representativas dos servidores públicos desses Poderes do que propriamente dos gestores desses, o que pode e deve gerar em todos os envolvidos profundas reflexões.

Reitera-se que a análise feita é técnica e absteve-se apenas a averiguar se o formalismo das mudanças de legislação foram acertados. Tal fato não indica, necessariamente, que todas as mudanças materiais ocorridas pela lei estejam corretas e bem previstas, mas isso, seguramente, será tema de um novo artigo a ser escrito para tratar especificamente sobre tais nuances da norma.

Sobre outros pontos da lei 20.756/20, muito embora existam algumas tendências e previsões, não seria possível afirmar como ela será aplicada, como já dito. A intenção maior proposta por este artigo foi a de trazer luz a bastidores, questionamentos e pontos que, talvez, não estavam/estão sendo devidamente refletidos pelos intérpretes e aplicadores das novas normas, e que podem/poderão gerar efeitos concretos e significativos para todos os envolvidos (servidores e administração pública).

Nesse caso, o diálogo com todos os segmentos envolvidos (não só gestores de Poder) seria o único e melhor caminho.

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BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição 32/2020 (PEC 32/20). Brasília, 03 set. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 10 set. 2020.

BRASIL. Casa Civil do Estado de Goiás. Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Goiás. Disponível clicando aqui. Acesso em: 02 set. 2020.

BRASIL. Secretaria Geral da Presidência da República. Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017. Brasília, 13 jul. 2017. Disponível clicando aqui. Acesso em: 08 set. 2020.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Plenário). Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.794/DF. Direito constitucional e trabalhista. Reforma trabalhista. Facultatividade da contribuição sindical. Constitucionalidade. Inexigência de lei complementar. Desnecessidade de lei específica. Inexistência de ofensa à isonomia tributária (art. 150, II, da CRFB). Compulsoriedade da contribuição sindical não prevista na constituição (artigos 8º, 7 IV, e 149 da CRFB). Não violação à autonomia das organizações sindicais (art. 8º, I, da CRFB). Inocorrência de retrocesso social ou atentado aos direitos dos trabalhadores (artigos 1º, III e IV, 5º, XXXV, LV e LXXIV, 6º e 7º da CRFB). Correção da proliferação excessiva de sindicatos no brasil. Reforma que visa ao fortalecimento da atuação sindical. Proteção às liberdades de associação, sindicalização e de expressão (artigos 5º, incisos IV e XVII, e 8º, caput, da CRFB). Garantia da liberdade de expressão (art. 5º, IV, da CRFB). Ações diretas de inconstitucionalidade julgadas improcedentes. Ação declaratória de constitucionalidade julgada procedente. Requerente: Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquaviario e Aereo, na Pesca e nos Portos - CONTTMAF - e outros; Requeridos: Presidente da República e Congresso Nacional. Relator: Min. Edson Fachin. Redator do acórdão: Min. Luiz Fux, 29 de junho de 2018. Disponível clicando aqui. Acesso em: 08 mar. 2021.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Inovações no Direito Administrativo Brasileiro. Revista Opinião Jurídica, Fortaleza, v. 3, n. 5, p. 202-222, 2005. Disponível clicando aqui. Acesso em: 11 mar. 2021;

GOIÁS. Gabinete Civil da Governadoria. Lei nº 20.943, de 29 de dezembro de 2020. Goiânia, 29 dez. 2020. Disponível clicando aqui, Acesso em: 08 mar. 2021.

GOIÁS. Gabinete Civil da Governadoria. Lei nº 20.756, de 28 de janeiro de 2020. 29 jan. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 08 mar. 2021

GOIÁS. Procuradoria Geral do Estado de Goiás (PGE/GO). [Cópia da petição inicial da ADI 6360]. Governo de Goiás propõe ADI contra norma que excluiu Judiciário, Legislativo, MP e Tribunal de Contas do novo Estatuto do Servidor. Rota Jurídica, Goiânia, 02 abr. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 08 mar. 2021.

STF declara constitucionalidade do fim da contribuição sindical obrigatória. STF, Brasília, 29 jun. 2020. Disponível clicando aqui. Acesso em: 13 out. 2020.

Atualizado em: 5/4/2021 12:34

Arthur Coimbra Calixto

Arthur Coimbra Calixto

Advogado sócio da Jacó Coelho Advogados, consultor jurídico e pós-graduado em Direito Administrativo pela Fundação Getúlio Vargas (FGV/SP).

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