É possível o controle de constitucionalidade pelo tribunal de contas?

Podemos afirmar que o Brasil adota o modelo misto de controle de constitucionalidade, ora através da via direta e, ora através da via de exceção ou defesa. Dentre as questões já pacificadas em matéria de controle de constitucionalidade está a cláusula de reserva de plenário. Como a lei e os atos normativos, em geral, gozam de presunção de legitimidade, os juízos individuais em primeira instância e os órgãos fracionários podem declarar a constitucionalidade de lei ou ato normativo. Entretanto, a declaração de inconstitucionalidade deve obedecer à chamada cláusula de reserva de plenário, por meio da qual somente o Pleno ou Órgão Especial dos tribunais possam declará-la. Casa com mais de 25 (vinte e cinco) membros podem constituir uma órgão especial, que deve possui no mínimo 11 (onze) e no máximo 25 (vinte e cinco) membros. O STF inclusive editou a Súmula Vinculante 10 firmando o entendimento de que "Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, art. 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta a sua incidência no todo ou em parte."

Quanto ao Tribunal de Contas, é possível que exerça o controle de constitucionalidade? O Tribunal de Contas embora possua este rótulo, não é um órgão jurisdicional. O Tribunal de Contas é um órgão auxiliar do Poder Legislativo para fiscalização tributária e orçamentária. Então, podemos concluir que, pelo fato de não possuir competência jurisdicional, violaria a cláusula de reserva de plenário a decisão do Tribunal de Contas que declare a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo? Para entender a possibilidade ou não do Tribunal de Contas em exercer o controle de constitucionalidade, é necessário diferenciar os regimes jurídicos inerentes ao âmbito de sua atuação. O Sistema Normativo Geral é composto pela Constituição Federal e pelas normas gerais, sendo aplicável a todos os entes. Já o Sistema Normativo Especial é composto pelo PPA (Plano Plurianual) e pela LOA (lei Orçamentária Anual), sendo certo que cada ente federativo (União, Estados, DF e Municípios) possui seu próprio sistema.

O STF inclusive já se pronunciou sobre essa questão, editando a Súmula 347 - "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público." Entretanto, qual o âmbito de atuação do Tribunal de Contas?

O controle de constitucionalidade do Tribunal de Contas está no Sistema Normativo Especial, isto é, na relação do PPA e da LOA e a Constituição Federal. Não há que se falar no controle entre o Sistema Normativo Especial e as normas gerais, pois, falta o pressuposto, que é a própria constituição, norma maior, que fornece o fundamento de validade para todas as demais. As normas materialmente constitucionais, que não integram o texto da constituição formal, não podem ser objeto de controle de constitucionalidade. Neste caso, pode haver controle de legalidade. Ainda, segundo o STF, o controle somente é possível em relação às normas abstratas.

Em linhas gerais, no caso concreto, o Tribunal de Contas, ao analisar os gatos (gastos que serão gerados; gastos em andamento; gastos já concluídos), se o problema estiver no gasto em si, haverá controle de legalidade. Entretanto, se o problema estiver na lei que o estipulou, haverá o controle de constitucionalidade em relação ao processo de criação da legislação orçamentária.