"ADPF das Favelas", letalidade policial e estado de coisas inconstitucional

Em 16 de fevereiro de 2017, sobreveio sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) condenando o Estado brasileiro por falhas na prevenção, apuração e punição da violência e do uso excessivo da força em duas operações policiais que, em 1994 e 1995, resultaram em 26 homicídios na Favela Nova Brasília, situada no Complexo do Alemão, na cidade do Rio de Janeiro¹.

Entre as medidas de reparação arbitradas, a Corte IDH enunciou a necessidade de o país adotar providências para que o Estado do Rio de Janeiro estabeleça metas e políticas de redução da letalidade e da violência oriunda das forças de segurança, tendo, outrossim, manifestado repúdio aos denominados "autos de resistência à prisão", lavrados para registro de homicídios cometidos por agentes policiais, cuja atuação em legítima defesa é presumida em detrimento da apuração diligente e imparcial das circunstâncias das mortes de cidadãos considerados "suspeitos".

Houve, ainda, a orientação da Corte IDH no sentido da "federalização" dos processos criminais relacionados às chacinas da Favela Nova Brasília - em virtude da constatação da incúria da Polícia Civil, do Ministério Público e do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro -, a qual foi acatada pela Procuradora-Geral da República Raquel Dodge, que suscitou, em 9 de setembro de 2019, incidente de deslocamento de competência (IDC 21/RJ)² perante o Superior Tribunal de Justiça, onde se encontra pendente de julgamento pela Terceira Seção até a presente data.

Malgrado tal condenação histórica e as medidas reparatórias recomendadas pelo tribunal constitucional transnacional³, a violência e a letalidade policiais em territórios de favelas e nas periferias não pararam de fazer vítimas no Brasil, notadamente na cidade do Rio de Janeiro, no qual crianças e adolescentes (em sua maioria negros) como Ágatha Vitória Sales Felix (8 anos)⁴, Jenifer Silene Gomes (11 anos)⁵, Kauan Peixoto (12 anos)⁶, Kauã Rosário (11 anos)⁷, Kauê Ribeiro dos Santos (12 anos)⁸ e Kelvin Gomes (17 anos)⁹ foram mortos em decorrência de operações policiais desastrosas; situação configuradora de grave ofensa a direitos humanos que, antes mesmo da sindemia de covid-19¹⁰, ensejou a propositura, pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 635/RJ), apontando lesão ao princípio da dignidade da pessoa humana e aos direitos à vida, à igualdade, à segurança, à inviolabilidade do domicílio, bem como a inobservância do dever estatal de proteção prioritária de crianças e adolescentes.

Após a grande comoção provocada pela morte do adolescente João Pedro Mattos Pinto¹¹ (14 anos) em 18 de maio de 2020 - atingido por tiro de fuzil em incursão policial ocorrida no Complexo do Salgueiro no município de São Gonçalo -, o Ministro Edson Fachin, relator da apelidada "ADPF das Favelas", determinou: "(i) que, sob pena de responsabilização civil e criminal, não se realizem operações policiais em comunidades do Rio de Janeiro durante a epidemia do COVID-19, salvo em hipóteses absolutamente excepcionais, que devem ser devidamente justificadas por escrito pela autoridade competente, com a comunicação imediata ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro -responsável pelo controle externo da atividade policial; e (ii) que, nos casos extraordinários de realização dessas operações durante a pandemia, sejam adotados cuidados excepcionais, devidamente identificados por escrito pela autoridade competente, para não colocar em risco ainda maior a população, a prestação de serviços públicos sanitários e o desempenho de atividades de ajuda humanitária"¹². A decisão monocrática foi referendada em 5 de agosto de 2020¹³.

Em 18 de agosto do mesmo ano, nova decisão do Plenário estipulou outras providências cautelares, tais como a ordem de que o Estado do Rio de Janeiro oriente seus agentes de segurança e profissionais de saúde a preservarem todos os vestígios de crimes cometidos em operações policiais, de modo a evitar a remoção indevida de cadáveres sob o pretexto de suposta prestação de socorro e o descarte de peças e objetos importantes para a investigação¹⁴.

Nesse cenário, causa impacto ainda maior a recente operação realizada pela Polícia Civil do Rio de Janeiro na comunidade do Jacarezinho - localizada na Zona Norte carioca -, que deixou um saldo sangrento e brutal de 28 seres humanos mortos (entre eles, um policial civil) e tem sido considerada a mais letal da história da cidade, seguida pelas chacinas do Complexo do Alemão (19 mortos em 2007) e de Senador Camará (15 mortos em 2003), segundo levantamento do Instituto Fogo Cruzado, do Grupo de Estudos dos Novos Ilegalismos (Geni) da Universidade Federal Fluminense (UFF) e do G1¹⁵.

A gravidade dos fatos - assim como o clamor de parcelas da sociedade nas esferas local, nacional e internacional - trouxe à tona dúvida relevante sobre o descumprimento (quiçá sistemático) da ADPF das Favelas pelas forças de segurança fluminenses, o que levou à instauração de apuração preliminar pelo Procurador-Geral da República Augusto Aras¹⁶ e a pedidos de informações endereçados ao Governador do Estado, ao Procurador-Geral de Justiça, às Polícias Civil e Militar, ao Tribunal de Justiça e à Defensoria Pública.

Diante desse contexto de violação generalizada e contínua de direitos fundamentais dos moradores de favelas, exsurge a doutrina jurisprudencial do "Estado de Coisas Inconstitucional" (ECI), formulada pela Corte Constitucional Colombiana (CCC) e adotada pelo STF, em 2015, nos autos da ADPF 347/DF¹⁷, que tratou do nefasto sistema carcerário brasileiro.

O ECI retrata uma técnica decisória mediante a qual as cortes produzem "uma norma declaratória da contradição insuportável entre texto constitucional e realidade social", ou seja, cuida-se de mecanismo procedimental que declara uma "realidade inconstitucional"¹⁸. Mas não é só. Para além do reconhecimento de grave ofensa a direitos subjetivos individuais (dimensão subjetiva), o ECI adentra o problema da garantia objetiva dos direitos fundamentais, núcleo axiológico e normativo das constituições contemporâneas, que impõe ao Estado o dever de atuar proativamente em favor de sua efetivação¹⁹.

Nessa perspectiva, quando detectadas falhas estruturais dos poderes públicos ensejadoras de um quadro de violação massiva e sistemática de direitos fundamentais de um número significativo de pessoas - por omissão (ou ineficiência) reiterada e persistente no cumprimento dos deveres estatais de defesa e de promoção do mínimo existencial constitucionalmente tutelado -, competirá às cortes ou aos juízes constitucionais utilizarem-se do ECI para declarar "a absoluta contradição entre os comandos normativos constitucionais e a realidade social" e, na sequência, expedir "ordens estruturais dirigidas a instar um amplo conjunto de órgãos e autoridades a formularem e implementarem políticas públicas voltadas à superação dessa realidade inconstitucional"²⁰.

O ECI apresenta, portanto, conexão intrínseca com as chamadas "sentenças estruturais", caracterizadas por: (i) afetar uma ampla quantidade de pessoas; (ii) envolver várias entidades estatais responsáveis por falhas sistemáticas em políticas públicas; e (iii) implicar ordens de execução complexas, mediante as quais o juiz da causa impõe a implementação de medidas interinstitucionais coordenadas para garantir a proteção de toda a população afetada e não apenas os demandantes de um caso concreto²¹.

Tal técnica decisória exige uma nova forma de pensar a atuação judicial. Em vez da "esperada" postura passiva dos magistrados, o ECI reclama o exercício de um papel afirmativo e político capaz de catalisar a formulação ou o aprimoramento de políticas públicas protetivas e/ou concretizadoras de direitos fundamentais que estejam sofrendo grave e massiva vulneração²².

A legitimidade democrática e institucional desse "ativismo judicial" decorre de seu caráter "estrutural" - ante o escopo precípuo de correção das falhas estruturais causadoras ou agravadoras da violação massiva de direitos fundamentais - e "dialógico"²³, por envolver a promoção de um canal de diálogo constitucional inclusivo²⁴ e interinstitucional²⁵, associado à concepção deliberativa de democracia, que afasta a ideia de supremacia judicial para a superação de situações concretas de bloqueios políticos e institucionais inviabilizadores da realização do mínimo existencial de parcela significativa da população.

O triste aniversário da morte do menino João Pedro (simbólico em um contexto de banalização de violência que atinge crianças e adolescentes, em sua maioria negros, moradores de favelas) e a trágica operação policial no Jacarezinho revelam, de forma indubitável, as falhas estruturais do Estado do Rio de Janeiro em promover políticas públicas de redução da letalidade policial, o que caracteriza um quadro de violação generalizada e contínua de direitos fundamentais e autoriza o STF a adotar, no âmbito da ADPF 635/RJ, a postura ativista, estrutural e dialógica própria do reconhecimento do "Estado de Coisas Inconstitucional" (ECI).

Em abril deste ano, após o encerramento de audiências públicas convocadas para subsidiar a elaboração de um plano para a redução das mortes causadas em confrontos policiais no Rio de Janeiro, o ministro Edson Fachin explicitou a nítida gravidade do problema e a percepção de que, no atual estado de coisas, "nada há de constitucional", destacando, outrossim, a urgência do cumprimento das medidas exigidas pela Corte IDH no caso Favela Nova Brasília.

Diante desse quadro de flagrante e sistemático desrespeito a vidas humanas, remanesce a esperança - "otimismo da vontade" - de que o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional que, há tantos anos, avilta a segurança pública no Rio de Janeiro e a consequente adoção do litígio estrutural resultem na construção de respostas interinstitucionais capazes de superar e transformar a situação de omissão e ineficiência dos poderes públicos, de modo a garantir, concretamente, o mínimo existencial dos moradores das favelas fluminenses que, por serem "pobres de tão pretos e pretos de tão pobres", são alvo preferencial da desumanizadora violência policial utilizada, indevidamente, como estratégia de combate à criminalidade.