A inconstitucionalidade de lei pró-CPI após 21 anos de vigência

No início deste mês a lei 10.001, de 4/9/2000, completou 21 anos. A norma dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das Comissões Parlamentares de Inquérito, bem como acerca do dever de informar no prazo de trinta dias as providências adotadas - ou a justificativa pela omissão - e a cada seis meses a fase processual em que se encontra.

A lei foi gestada para garantir efetividade corretiva e condenatória, uma vez que as CPI's são órgãos parlamentares sui generis que detêm poderes extras de investigação, próprios das autoridades judiciais, mas são impedidas de julgar e não tem competência punitiva. Trata-se, portanto, de uma lei pró-CPI atemporal e de relevância conjuntural, num claro aceno de cooperação institucional para eficácia das investigações parlamentares.

Ocorre que, em 27/7/2015 a Procuradoria-Geral da República propôs ao Supremo Tribunal Federal a ADI 5.351 para contestar três dos cinco artigos da lei 10.001/2000 - a sua essência meritória. A medida foi adotada cerca de 15 anos após sanção presidencial sem vetos e regular trâmite congressual.

A PGR arguiu a inconstitucionalidade das expressões "no prazo de trinta dias" e "ou a justificativa pela omissão" constantes do caput do art. 2º, além do seu parágrafo único e dos arts. 3º e 4º da lei 10.001/2000, argumentando - dentre outros aspectos formais e materiais - que "somente a Constituição e lei complementar de iniciativa do respectivo procurador-geral pode legitimamente impor atribuições a membros do Ministério Público". A discussão, no entanto, é ampla, sobretudo no que tange a análise jurídica ao termo "atribuições" em comparação a referências legais e jurisprudenciais pacíficas, além do alcance da lei - indistinta a quaisquer órgãos destinatários dos relatórios das CPI's.

A ADI 5.351 foi distribuída sob a relatoria da ministra Cármen Lúcia, que prontamente adotou o rito do art. 6º da lei 9.868/1999 para requisitar informações ao Congresso Nacional e sequencialmente conceder vista sucessiva à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República para manifestação. Após o cumprimento de tais diretrizes formais, a tramitação restou paralisada em setembro de 2016, ficando inerte por cerca de cinco anos, até que impulsionada nos últimos meses, a partir de junho de 2021.

A inconstitucionalidade foi contraditada pela AGU e pelo Senado Federal - que muito recentemente embargou sem sucesso o acórdão proferido parcialmente pela maioria plenária do STF, à revelia do voto contrário fundado pelo ministro Gilmar Mendes.

De toda forma, faz-se essencial conhecer o espírito do legislador com a lei em questão. Em detida análise à origem da norma sob confronto está a propositura do PL do Senado 158/1999, de autoria do saudoso senador Ramez Tebet - ex-presidente do Senado Federal e pai da senadora Simone Tebet, parlamentar líder da bancada feminina e um dos nomes em destaque nas investigações em curso na CPI da pandemia.

Na justificativa, o então senador Tebet destacou que os trabalhos das CPI's não se limitam a resultados internos, revestem-se de coatividade e projetam-se a amplo alcance, argumentando ser "inaceitável que os órgãos a que se destinam os resultados das comissões parlamentares de inquérito (...) venham a neutralizar, por acúmulo de serviço, ou de qualquer outra razão, os trabalhos realizados por um dos poderes da República".

Já no parecer 821/1999, sob relatoria do então senador Pedro Simon, há explicado o cuidado do Congresso Nacional em solicitar manifestações externas e ter contado com contribuição da Subprocuradora-Geral da República, dra. Ela Wiecko, que assim teria se manifestado: "o dever de informar facilitará a caracterização de retardamento injustificado ou de omissão para o fim de aplicação de sanções de natureza política (crime de responsabilidade), administrativa e penal".

Não mais seria esse o posicionamento da PGR em 2015, quando da proposição da ADI, 15 anos após a sanção da lei pró-CPI; tal como parece não ser o da atual gestão, 21 anos depois. Tratar essa temática é ainda mais relevante ao observar o atual cenário nacional de polarização ideológica e de relevantes desafios institucionais interpoderes.

Não há aqui - e não poderia haver - qualquer restrição à propositura de ações diretas de inconstitucionalidades - desiderato legal inerente não apenas à PGR, como também ao presidente da República, às Mesas do Senado, da Câmara ou de assembleia legislativa, a Governador, a Ordem dos Advogados do Brasil, a partido político e a entidade sindical ou de classe. Quanto ao impulsionamento é conhecido que uma vez proposta a ação direta, a lei não admite desistência - o que obriga posicionamento decisório do Poder Judiciário.

Há de se observar, todavia, aspectos importantes quanto a segurança jurídica, sobretudo em casos como o presente, em que uma lei de interesse público é declarada inconstitucional após mais de duas décadas de vigência - numa decisão irrecorrível, com eficácia contra todos e efeito vinculante nas instâncias federal, estadual e municipal

O STF, no âmbito da ADI 5.351, proferiu acórdão no sentido de julgar "parcialmente procedente para declarar inconstitucionais as expressões "no prazo de trinta dias" e "ou a justificativa pela omissão" postas no caput do art. 2º, no parágrafo único do art. 2º e no art. 4º, todos da lei federal 10.001, de 4 de setembro de 2000".

Como se vê, o acórdão manteve incólume o art. 3º da lei, ao decidir que "não viola a proporcionalidade ou razoabilidade a opção do legislador de priorizar a tramitação de procedimentos administrativos ou judiciais que derivem de apurações das Comissões Parlamentares de Inquérito, considerando o interesse público atingido e a deferência constitucional ao poder fiscalizatório do Congresso Nacional".

Por outro lado e com as devidas vênias, o acórdão pode carecer de reforma pontual, na medida que - à exceção do caput do art. 2º - inexiste as expressões "no prazo de trinta dias" e "ou a justificativa pela omissão" tanto no parágrafo único do art. 2º - que trata de comunicação semestral - como no art. 4º - que remete a sanções por descumprimento.

Na prática, compreende-se da análise que o relatório final das CPI's deve continuar a ter impulsionamento prioritário por parte do Ministério Público e dos demais órgãos destinatários, mas sem a estipulação de prazos, tampouco de sanções. No entanto, fica a dúvida sobre a pertinência e eficácia de uma lei com tais lacunas - ou se regulamentação interna por cada órgão seria uma solução. Sobre estes pontos, portanto, talvez prudente manifestação do STF para dirimir dúvidas e deixar suficientemente claro o alcance decisório e eventuais recomendações, sobretudo em caso tão relevante e conjuntural.

Ainda num esforço analítico em cotejo à lei e ao caso concreto, observa-se que ao declarar inconstitucionalidade e tendo em vista razões de segurança jurídica e interesse social, o STF poderá restringir os efeitos da declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de determinado momento a ser fixado. Talvez, uma providência necessária que urge.

Por fim, a lei permite a manifestação de órgãos ou entidades representativas no âmbito de ADI, em matérias relevantes. Assim, cabível seria a interface de CPI's em curso no Congresso, nas Assembleias e Câmaras, que tenham interesse na utilização cabal da lei 10.001/2000 perante os órgãos destinatários dos seus respectivos relatórios finais.