A relevância da questão federal no recurso especial

Em 15 de julho de 2022, foi promulgada a Emenda Constitucional 125/22 que implementou a necessidade de demonstração pelo recorrente, no recurso especial, da relevância da questão federal objeto da impugnação. A emenda incluiu os §§ 2º e 3º no art. 105 da CF/1988¹, que passaram a disciplinar a questão. Referida Emenda entrou em vigor na data de sua promulgação, sendo aplicável aos recursos interpostos a partir de então.

Trata-se de uma efetiva criação de um filtro de admissibilidade ao recurso especial que tem como objetivo reduzir a quantidade de recursos submetidos ao Superior Tribunal de Justiça e, consequentemente, permitir com que o órgão possa exercer de forma mais efetiva suas funções precípuas.

A PEC que resultou na Emenda teve origem na Câmara dos Deputados (PEC 209/12) e uma vez tendo sido aprovada, foi remetida ao Senado Federal (tendo recebido o nº 10/17). Uma vez aprovado o texto pelo Senado Federal, tendo em vista a existência de modificações no tratamento da matéria, o projeto retornou à Câmara dos Deputados (PEC 39/22) para uma nova análise, que se deu no último dia 13/7.

A ideia de se implementar um filtro para a admissibilidade dos recursos especiais não é nova. Soluções parecidas já foram positivadas. Embora tenha se dado em formato diverso, quando competia ao Supremo Tribunal Federal também a tutela do ordenamento jurídico no âmbito federal legal, foi criado um filtro para a análise dos recursos extraordinários. Visando mitigar a conhecida e antiga crise do Supremo Tribunal Federal, em razão da enorme carga de recursos extraordinários que lhes eram submetidos, o constituinte atribuiu ao STF², por meio do seu Regimento Interno, a competência para regrar (e limitar) a análise dos recursos extraordinários, momento em que passou a ter relevância a chamada "arguição de relevância" como um escape desta limitação (o tema teve diversos regramentos que não serão aqui considerados, sendo certo que possuíam contornos diversos da repercussão geral e da atual relevância da questão federal)³. O objetivo era reduzir a quantidade de recursos extraordinários e, como isso, permitir com que o órgão pudesse cumprir com maior efetividade e qualidade suas funções constitucionalmente estabelecidas.

Com a Constituição Federal de 1988, o referido filtro (previsto no Regimento Interno) deixou de existir, tendo o Constituinte Originário acolhido a proposta de José Afonso da Silva apresentada em sua consagrada obra de 1963⁴, e logo em sequência defendida por diversos juristas⁵, de criação de um novo tribunal de cúpula - o Superior Tribunal de Justiça -, com a transferência de parte da competência do Supremo Tribunal Federal. Tendo em vista a criação do novo órgão de cúpula, deixou de existir no ordenamento jurídico brasileiro um filtro para acesso dos Tribunais de Cúpula, sendo este possível por meio dos recursos especiais e extraordinários sem uma limitação além daquelas inerentes aos recursos de estrito direito.

Em pouco tempo restou absolutamente claro que a criação de um novo órgão, por si só, não seria suficiente para garantir a efetividade e a melhor qualidade na jurisdição recursal exercida pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça. Ficou claro que a grande quantidade de temas tratados no âmbito legal federal (no caso do STJ) e constitucional (no caso do STF), acrescida à alta litigiosidade presente no âmbito do Poder Judiciário Brasileiro, teria como consequência a existência de recursos especial e extraordinários em um patamar substancialmente elevado que influenciaria negativamente na efetividade e qualidade da atuação dos tribunais de Cúpula.

A questão foi logo percebida pela doutrina. A título de exemplo, o Professor Arruda Alvim, já em 1991, defendia o reestabelecimento de um filtro como o anteriormente existente para que Cortes Superiores pudessem cumprir efetivamente a sua função, referindo com propriedade que a solução semelhante já era adotada no direito comparado.⁶

Como bem se sabe, a EC 45/04, estatuiu a necessidade de demonstração da repercussão geral das questões constitucionais, para fins de admissibilidade do recurso extraordinário. Criou-se, portanto, um novo requisito de admissibilidade para o recurso extraordinário, sendo certo que o regramento infraconstitucional acrescido dos contornos dados interpretativamente ao referido filtro, o tornaram um mecanismo importante para tornar a atuação do STF mais rente à função adequada a ser desempenhada por uma Corte de Cúpula.

Esse tema, hoje regrado no plano legal pelo artigo 1.035 do CPC/15, representa inequivocamente um grande avanço em relação à sistemática anterior, competindo ao STF o controle da Constituição, por meio do julgamento do recurso extraordinário, sempre que o recurso verse questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. O recurso, nesta perspectiva, para ser admissível, deve versar uma matéria que claramente suplante o interesse subjetivo do recorrente.

Se por um lado é certo que a repercussão geral não foi, por si só, suficiente para resolver todos os problemas existentes na atuação do STF no julgamento dos recursos extraordinários (em especial a quantidade ainda alta de recursos extraordinários pendentes de julgamento e uma certa morosidade no enfrentamento das questões submetidas ao julgamento pela sistemática da repercussão geral), por outro é possível constar que o referido filtro claramente foi um avanço no sentido de dar à jurisdição exercida pelo STF contornos mais próximos daquela inerente à uma Corte de Cúpula.

Evidente, portanto, que a criação uma sistemática semelhante à da repercussão geral também para o STJ, é uma medida que possivelmente terá grandes e positivas repercussões na atuação do órgão. Garantirá que este possa efetivamente fixar, com atributos de alta qualificação, o último entendimento a respeito da lei federal, proferindo decisões efetivamente paradigmáticas que orientam a jurisprudência em âmbito nacional.

Não se está aqui afirmando que esta função já não é dignamente exercida. Apenas estamos afirmamos que a mudança poderá significar uma melhora na atuação do tribunal, permitindo com que as questões possam ser decididas de forma mais célere e com um grau de atenção ainda mais aprofundado. Afinal, não parece ser nada razoável a manutenção de um sistema que tenha por consequência que a mais alta corte no que diz respeito à interpretação e aplicação da lei federal, com apenas 33 ministros, julgue 408.508 processos em um único ano (2021), sendo certo que neste mesmo ano lhe fora remetido 312.091 recursos.⁷

Com promulgação da Emenda Constitucional foram incluídos dois parágrafos no art. 105 da CF/1988. O § 2º estabelece que o recorrente deverá demonstrar a relevância das questões de direito federal infraconstitucional discutidas no caso, nos termos da lei, possuindo a seguinte redação:

"§ 2º No recurso especial, o recorrente deve demonstrar a relevância das questões de direito federal infraconstitucional discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que a admissão do recurso seja examinada pelo Tribunal, o qual somente pode dele não conhecer com base nesse motivo pela manifestação de 2/3 (dois terços) dos membros do órgão competente para o julgamento."

De forma semelhante ao que se dá com a repercussão geral, o § 2º não estabelece previamente contornos para a "relevância", tendo atribuído ao legislador federal a competência para regrar a questão. Adotou o constituinte derivado um termo jurídico indeterminado ou conceito vago (relevância) que, segundo o Professor Arruda Alvim, não poderá propriamente ser limitado por lei federal, sendo certo que esta última deverá traçar parâmetros, como fizeram a Lei 11.418/2016 e o CPC/2015 em relação à repercussão geral.⁸ A princípio, tendo em vista a semelhança com a repercussão geral, seria possível afirmar que o recorrente deverá demonstrar a relevância da questão federal no sentido de que esta é relevante sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, de modo a ultrapassar os interesses subjetivos do processo.⁹

Conforme é possível depreender do texto, referida questão (relevância da questão federal) deverá ser analisada pelo tribunal, sendo certo que o não conhecimento deverá se dar por manifestação de 2/3 (dois terços) dos membros do órgão competente para julgamento. Ou seja, ao contrário do Supremo Tribunal Federal, em que a repercussão geral é analisada pelo Pleno (Plenário Virtual), a relevância do recurso poderá se dar pelas Turmas, Seções ou pela Corte Especial, a depender de qual for o órgão competente para o julgamento. O que será preponderante em relação à competência é o Regimento Interno do STJ, que estabelece a competência dos seus órgãos.

A Emenda previu a relevância presumida nos seguintes casos (§ 3º, incisos I a IV do art. 105, da CF): I - ações penais; II - ações de improbidade administrativa; III -  ações cujo valor da causa ultrapasse 500 (quinhentos) salários mínimos; IV - ações que possam gerar inexigibilidade; V- hipóteses em que o acórdão recorrido contrariar jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça; VI - outras hipóteses previstas em lei. Referidas hipóteses não constavam do projeto original (PEC 209/12) ou da primeira redação aprovada pela Câmara dos Deputados. Foram introduzidas pelo Senado Federal. Por esta razão, inclusive, foi necessário o retorno para votação na Câmara dos Deputados. 

Algumas das hipóteses em que a relevância é presumida podem ensejar uma atuação dos Superior Tribunal de Justiça em questões essencialmente individuais. Em especial poderia ser questionada a previsão a respeito da relevância em ações cujo valor ultrapasse 500 salários-mínimos (inciso III)¹⁰, que poderá dar abertura a uma atuação do Superior Tribunal de Justiça em questões menos relevantes sob a perspectiva da sociedade, mas com grandes repercussões econômicas para as partes (mas sem transcendência). Neste ponto em especial, o perfil da relevância parece ganhar contornos um pouco diversos da repercussão geral. Possivelmente decorre de uma visão do legislador constituinte derivado a respeito da função a ser exercida pelo Superior Tribunal de Justiça, ao julgar os recursos especiais, que justificaria uma maior abertura comparativamente àquela existente na repercussão geral.

Merece destaque positivo o inciso V que prevê a relevância em "hipóteses em que o acórdão recorrido contrariar jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça". Referido inciso privilegia o sistema de precedentes e visa a garantir a observância das decisões anteriormente proferidas pelo tribunal, enfatizando sua função paradigmática. O dispositivo segue a linha do que prevê o inciso I, do § 3º, do art. 1.035 do CPC/2015, que presume a repercussão geral quando a decisão impugnada contrariar súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal.

O inciso VI abre caminho para que o legislador federal preveja outras hipóteses em que a relevância é presumida. Consiste em situação semelhante à que se dá em relação ao recurso extraordinário, na medida em que o CPC/2015 presume a existência de repercussão geral em algumas hipóteses, como no recurso extraordinário interposto contra acórdão que julgou IRDR (art. 987, § 1º, do CPC/2015), contra decisão que contrarie súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal ou, ainda contra decisão que tenha reconhecido a inconstitucionalidade de tratado ou de lei federal nos termos do art. 97 da CF/1988 (art. 1.035, § 3º, incisos I a III, do CPC/2015).

A relevância da questão federal, segundo o texto da Emenda, será exigida imediatamente, isto é, nos recursos especiais interpostos após a entrada em vigor da Emenda Constitucional, conforme estabelece o art. 2º da Emenda Constitucional. A regra é um pouco diversa daquela usualmente adotada no âmbito dos recursos. Isto porque se tem como regra geral que se aplica a lei vigente no momento da publicação da decisão impugnada. É exatamente isto que previu, por exemplo, o Enunciado Administrativo nº 2º do STJ em relação ao CPC/15. A Emenda adotou como marco a interposição dos recursos e não a publicação, questão que exige atenção especial em relação aos recursos interpostos logo após a promulgação.

Parte da doutrina, no entanto, tem questionado esta conclusão, indicando que seria necessária a complementação do regramento por meio da Lei Federal, tendo em vista que o § 2º estabelece que a relevância será demonstrada "na forma da Lei."

A Emenda já está em vigor, conforme art. 3º, que estabelece que sua vigência será da publicação. Portanto, por cautela, tendo em vista a diversidade de interpretações a respeito da necessidade de complementação por lei federal, os recursos especiais interpostos a partir da vigência da Emenda já deverão conter a demonstração da relevância, em observância ao art. 3º, cumulado com o art. 2º.

Embora a Emenda não exija expressamente a existência de uma preliminar formal destacada, a sua inclusão é altamente recomendável. Isto porque o Supremo Tribunal Federal, mesmo inexistindo lei federal exigindo a preliminar formal (como havia no revogado CPC/1973 - art. 543-A, § 2º, incluído pela lei 11.418/06), em algumas decisões tem exigido tal requisito em relação à demonstração da repercussão geral¹¹-¹². O Superior Tribunal de Justiça pode seguir exatamente este caminho.

A criação da sistemática da relevância da questão federal para o STJ é uma medida que possivelmente terá grandes e positivas repercussões na atuação do órgão. Garantirá que este possa efetivamente fixar, com atributos de alta qualificação, o último entendimento a respeito da lei federal, proferindo decisões efetivamente paradigmáticas que orientam a jurisprudência em âmbito nacional.

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1 Embora os projetos tivessem por objetivo incluir os §§ 1º e 2º no art. 105, com renumeração do parágrafo único (que viraria § 3º), na versão final promulgada optou-se por manter o paragrafo único (que passou a ser § 1º) e incluir os §§  2º e 3º.