Objetos do instituto jurídico da desapropriação e a hierarquia aparente entre os entes federados

A desapropriação é uma exceção ao direito de propriedade, e por essa razão é vista como a intervenção mais radical que o Poder Público realiza sobre o bem do particular. Desta maneira, conforme depreende o art. 2º do decreto-lei 3.365/41, mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados, incluindo as coisas corpóreas (móveis ou imóveis), as coisas incorpóreas, bem como os direitos, ressalvados os personalíssimos, como por exemplo, a liberdade e a vida, bem como a moeda corrente do país. (CUNHA JÚNIOR, 2012, p. 460).

De acordo com a súmula 479 do STF, as margens dos rios navegáveis, também são insuscetíveis de desapropriação.

No entanto, quando houver desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo, só haverá indenização caso resulte prejuízo patrimonial ao proprietário do solo, conforme elenca o parágrafo 1º, art. 2º, do decreto-lei 3.365/41.

Sobre o tema, convém transcrever o ensinamento do doutrinador Kyoshi Harada (2005, p. 66): "Se há escavação de um túnel para a passagem do metrô, não implica em desapropriação se não acarretar prejuízo ao uso regular da propriedade".

Neste passo, é possível a desapropriação de bens móveis? Muito se tem argumentado acerca da possibilidade de desapropriação de bens móveis, já que eles podem ser encontrados em larga escala no mercado, e desta forma, ocasionaria uma intervenção e incorporação desnecessária aos bens do particular, já que o Poder Público poderia encontrar com maior facilidade esses bens, sem precisar valer-se do instituto da desapropriação. Todavia, poderão ocorrer situações em que o Poder Público necessitará de uma urgência acerca da aquisição e incorporação desses bens ao patrimônio público, e por esta razão estes bens poderão ser adquiridos com uma maior dificuldade.

Na análise do parágrafo 2º, art. 2º, do decreto-lei 3.365/41 tem-se que a União poderá desapropriar os bens dos Estados e Municípios, e os Estados poderão desapropriar os bens do Município, todavia, em qualquer caso o ato deverá preceder de autorização legislativa. Desta maneira, deve ser respeitado, em um primeiro momento, o que se denomina de hierarquia entre as entidades políticas, ou seja, os interesses que a União tem acerca de determinado bem deve prevalecer, acima dos interesses regionais e locais, pois se trata de interesses nacionais, assim como os interesses do Estado deve prevalecer em relação aos interesses do Município, haja vista, que se o Município desapropriar um bem no qual a União tem interesse, e esta por sua vez desapropriar este mesmo bem do Município, o orçamento de ambas as entidades políticas ficaria comprometido, em razão desse gasto desnecessário.

Registra-se por oportuno, o fato de que os bens públicos federais não podem ser desapropriados, bem como os Estados não podem desapropriar bens de outros Municípios que não estejam localizados em seu território, tal como os Municípios não podem desapropriar bens de outros Municípios, em virtude de estarem na mesma linha de igualdades. (FURTADO, 2007, p. 763).

Com relação às pessoas administrativas vinculadas aos seus entes federativos, integrantes de suas respectivas administrações indiretas, aplicam-se as mesmas regras acerca da desapropriação dos bens, dos entes federativos que as criou. Desta forma, a título de exemplificação, um Estado não poderá desapropriar os bens pertencentes a uma autarquia federal, assim como um Município não poderá desapropriar bens de uma empresa pública estadual. Todavia, convém mencionar que conforme o entendimento jurisprudencial no âmbito do STF e STJ um Município ou um Estado pode desapropriar bens pertencentes às pessoas administrativas vinculadas a União, entretanto deve haver previa autorização do Presidente da República, concedida mediante decreto. (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 989).

Sob esta ótica, é a seguinte jurisprudência:

PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - DESAPROPRIAÇÃO - INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC - COMPROVAÇÃO DA PROPRIEDADE DO IMÓVEL - REEXAME DE PROVAS - SÚMULA 7/STJ - DESAPROPRIAÇÃO INTENTADA POR MUNICÍPIO - BEM DE PROPRIEDADE DA UNIÃO - IMPOSSIBILIDADE, SALVO AUTORIZAÇÃO, POR DECRETO, DO PRESIDENTE DE REPÚBLICA. 1. Não ocorre ofensa ao art. 535 do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide. 2. É inadmissível o recurso especial se a análise da pretensão da parte recorrente demanda o reexame de provas. 3. É vedado ao Município desapropriar bens de propriedade da União ou de suas autarquias e fundações, sem prévia autorização, por decreto, do Presidente da República. Precedentes. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (STJ, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 18/5/10, T2 - SEGUNDA TURMA).

Nessa mesma linha de raciocínio, a desapropriação dos bens de uma pessoa privada, não integrante da Administração Pública, mas que para essa esteja prestando um serviço público mediante delegação, poderá ocorrer por um ente federativo "menor", ou seja, um Município poderá desapropriar os bens de uma concessionária de serviço público, que recebeu delegação do Estado, desde que este autorize mediante decreto, e que estes bens objetos de desapropriação sejam empregados na prestação do serviço público. (ALEXANDRINO; FILHO, 2012, pág. 992).

Por seu turno, sempre que um bem expropriado tiver utilização para a própria Administração Pública, isto é, em proveito próprio, tem-se o nome de integração definitiva. Ao contrário disso, se a desapropriação tiver como objetivo que o bem seja utilizado e desfrutado por terceiro, tem-se o nome de integração provisória. Tem-se como exemplo de integração provisória, a desapropriação para fins de reforma agrária, já que os bens vão ser distribuídos à população para dar a adequada utilização daquela propriedade. (ALEXANDRINO; FILHO, 2012, pág. 992).

Dessa maneira, é possível concluir que o Gestor Público ao decretar o instituto jurídico da desapropriação, deve respeitar as diversas fases presentes em sua natureza jurídica, principalmente no que diz respeito à competência existente em cada entidade federativa na administração e utilização de seus bens, a fim de que seja evitada uma desapropriação de forma irregular e passível de anulação.