Apresentação de atestados em nome de empresas do mesmo grupo econômico da licitante

Embora não haja permissão expressa na lei, é comum que as licitações aceitem atestados de empresas do mesmo grupo econômico da licitante. A reforma da lei de concessões pode trazer segurança jurídica a essa prática.

O PL 7.063/17 é o tema do momento no setor de infraestrutura. Recentemente aprovado na Câmara dos Deputados, o PL propõe diversas alterações às leis 8.987/1995 e 11.079/04, que regulam as concessões comuns e as PPPs - parcerias público-privadas. Um dos aspectos que, embora pouco destacado, merece ser ressaltado é a previsão que permite que os editais de concessão autorizem as licitantes a utilizarem atestados emitidos em nome de sociedades controladoras, coligadas ou do mesmo grupo econômico para comprovar a sua qualificação técnica¹.

A proposta é positiva, pois pretende conferir segurança jurídica, com a previsão em lei, a uma prática que há muito se consolidou nas licitações brasileiras, especialmente nos projetos de concessão comum e PPP.

Isso porque a experiência acervada pelos interessados nos certames tende a ser detida por SPEs - Sociedades de Propósito Específico² vinculadas à licitante. Como a SPE é criada para implantar e gerir determinado projeto, possuindo objeto específico e que não pode ser aproveitado para outras finalidades, há um potencial entrave para sua participação em outras licitações.

Dessa maneira, quem usualmente atende aos novos certames é a empresa controladora da SPE, que não detém a experiência acervada em seu nome próprio, mas sim no da SPE. Não é razoável que a licitante seja impedida de comprovar a sua experiência a partir da SPE que controla, uma vez que as empresas guardam vínculo intrínseco no tocante à capacidade técnico-operacional. Admitir que a experiência da SPE não possa ser utilizada por sua controladora ou por empresas do seu grupo econômico implicaria, assim, numa perda de acervo relevante.

Como bem esclarecido por Floriano de Azevedo Marques Neto e Caio de Souza Loureiro, "é de todo desarrazoado ignorar a experiência efetivamente comprovada por uma licitante em potencial, apenas por uma questão eminentemente formal [...] Fosse o contrário, teríamos todos que admitir que a qualificação técnica não observa a experiência e aquilo que contribuiu para sua formação, mas, sim, contempla um mero registro no CNPJ"³.

O mesmo raciocínio se estende para as empresas controladoras e controladas de um grupo econômico. A atuação dessas empresas ocorrerá de maneira estritamente comutativa, pois o grupo econômico busca viabilizar-se, financeira, estrutural e operacionalmente, a partir da atuação conjunta de suas empresas. 

Percebe-se, portanto, que o fio condutor da permissão de atestação por grupo econômico é garantir que o certame seja competitivo e não gere restrições desarrazoadas, que não foram estabelecidas em lei. Se o poder público proibir a utilização desses atestados, a competitividade da licitação será restringida, afastando licitantes com experiência e, consequentemente, prejudicando a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública.

Por essas razões, a permissão para a apresentação de atestados por empresas do mesmo grupo econômico da licitante tende a ser respaldada na prática brasileira e pelo entendimento dos tribunais de contas⁴. Ainda assim, há, por vezes, questionamentos dos modeladores, justamente por conta da ausência de permissão expressa nas normas que regem as contratações públicas.

Oxalá o PL 7.063/17 possa ser aprovado para dirimir essa insegurança, ao menos em relação aos editais de concessão, garantindo o respaldo legal para a apresentação de atestados por empresas do mesmo grupo econômico da licitante.

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1 De acordo com o texto aprovado na sessão de 7 de maio de 2025, a Lei de Concessões estabelecerá, em seu artigo 18, que: "§3º Na aferição da capacidade técnica de que trata o inciso V do caput deste artigo: I - o edital poderá autorizar a utilização de atestados emitidos em nome de sociedade controladora, controlada, coligada ou do mesmo grupo econômico do licitante ou de um dos consorciados, em caso de consórcio". Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2124888 

2 Nesse sentido, a Lei Federal de PPPs Lei nº 11.079/2004 estabelece que "Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria" Art. 9º. Semelhante prática também se observa nas concessões comuns.

3 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; LOUREIRO, Caio de Souza. Aproveitamento de atestado técnico de Sociedade de Propósito Específico pelo acionista. Fórum de Contratação e Gestão Pública - FCGP, Belo Horizonte, ano 13, n. 146, p.9-21, fev.2014.

4 Por todos, vale menção ao entendimento do TCE/SP de que a "Recepção de atestados de experiência anterior emitidos em nome de empresa controlada, controladora, coligada, e/ou sob controle comum da licitante, além de matriz estrangeira de filial brasileira, converge ao propósito de ampliação da disputa" TCE/SP 022485.989.21-4, Rel. Cons. Edgard Camargo Rodrigues, sessão de 13/06/2023.