Soberania digital brasileira: Estratégias para o futuro autônomo

Introdução: A imperativa geopolítica para a soberania digital do Brasil

A busca do Brasil pela soberania digital não representa uma grande estratégia monolítica e proativa, mas sim uma série de manobras pragmáticas, e frequentemente reativas, em resposta a uma ordem digital global que se fragmenta em blocos concorrentes. Esta análise argumenta que o dilema central para o Brasil reside em como alcançar uma autonomia significativa enquanto navega por profundas e persistentes dependências estruturais de tecnologia e capital estrangeiros. A estratégia brasileira, portanto, emerge como um caminho híbrido, moldado pela necessidade de conciliar aspirações de controle nacional com as realidades de um ecossistema tecnológico globalizado. Este percurso é marcado por um paradoxo fundamental: as iniciativas destinadas a garantir a soberania são, muitas vezes, construídas sobre as mesmas tecnologias estrangeiras que procuram superar.

O cenário global da governança digital é dominado por três modelos distintos, que exercem pressão e definem o campo de jogo para nações como o Brasil. O primeiro é o modelo norte-americano, caracterizado por uma abordagem liderada pelo mercado e dominada por oligopólios de "Big Techs". No entanto, este modelo confere ao Estado uma influência significativa através de mecanismos legais com alcance extraterritorial, notavelmente o CLOUD Act - Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act. Esta lei autoriza as autoridades dos EUA a compelir empresas de tecnologia americanas a fornecerem dados, independentemente de onde estejam armazenados fisicamente, criando um conflito fundamental com os regimes de proteção de dados de outras nações.

Em contraste, o modelo chinês é definido pelo conceito de "soberania da internet", no qual o Estado exerce controle abrangente sobre seu espaço digital doméstico através de um arsenal de ferramentas legislativas e tecnológicas, simbolizado pelo "Grande Firewall da China". Este modelo prioriza a segurança do Estado e o protecionismo econômico, fomentando campeões nacionais ao restringir a concorrência estrangeira. Por fim, o modelo europeu adota uma abordagem regulatória e baseada em direitos, exemplificada pelo GDPR - Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados. O GDPR estabelece um padrão elevado para a proteção de dados com efeito extraterritorial, visando posicionar a privacidade como um direito fundamental e um referencial global.

Posicionado entre esses paradigmas, o Brasil tenta construir um caminho próprio, buscando o dinamismo econômico do modelo americano, o controle estatal estratégico do modelo chinês em setores específicos, e o arcabouço jurídico baseado em direitos do modelo europeu. Essa abordagem híbrida é visível na sua participação em alianças como os BRICS, que, juntos, representam um volume colossal de dados digitais e uma parcela significativa da economia global, oferecendo uma plataforma para remodelar a governança digital a partir de uma perspectiva do sul global.

Contudo, esta tentativa de síntese é inerentemente contraditória. A busca pela soberania é complicada pelo que acadêmicos descrevem como "colonialidade", uma forma moderna de dependência onde a extração de dados e a confiança em infraestruturas digitais estrangeiras perpetuam a subordinação econômica e política. A estratégia brasileira, portanto, não é uma escolha ideológica pura, mas uma série de adaptações táticas a um ambiente tecnológico e geopolítico em constante mutação, o que explica as suas inconsistências e vulnerabilidades intrínsecas.

Tabela 1: Análise comparativa dos modelos globais de soberania digital

2. A fundação legal e de governança de dados - Do marco civil a uma nuvem soberana

A arquitetura da estratégia digital brasileira encontra sua maior força em seu arcabouço jurídico, mas sua principal vulnerabilidade reside na implementação física dessa visão. O Brasil tem sido bem-sucedido em afirmar sua soberania jurisdicional, estabelecendo que suas leis se aplicam aos dados de seus cidadãos. No entanto, essa soberania legal coexiste com uma profunda dependência tecnológica de infraestruturas e fornecedores estrangeiros, criando uma tensão central na sua política.

A base legal do Brasil é robusta e progressista. O MCI - Marco Civil da Internet (lei 12.965/14) é mais do que uma "constituição para a internet"; é uma ferramenta explícita de soberania. Seu art. 11 é fundamental, pois estabelece que mesmo empresas estrangeiras que coletam dados no Brasil devem obedecer à legislação brasileira e fornecer esses dados mediante ordem judicial. Esta disposição ataca diretamente a noção de que a localização física dos dados determina a jurisdição aplicável. Além disso, os princípios da neutralidade da rede e da continuidade do serviço, consagrados no MCI, são concebidos como garantias soberanas para o exercício da cidadania, embora a aplicação desses princípios por agências como a ANATEL tenha sido criticada por sua frouxidão, criando um hiato entre a lei e a prática.

A LGPD - Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (lei 13.709/18), inspirada no GDPR europeu, reforça essas reivindicações jurisdicionais. A LGPD aplica-se a qualquer operação de tratamento de dados de indivíduos localizados no Brasil, independentemente de onde a empresa ou os dados estejam sediados. É crucial notar que nem o MCI nem a LGPD impõem uma obrigação estrita de localização de dados (data localization). Em vez disso, optam por uma abordagem mais flexível e pragmática, focada na aplicabilidade da lei brasileira. Esta escolha reflete um entendimento de que, no mundo interconectado, a soberania jurídica é mais viável do que a autarquia tecnológica completa.

A materialização da estratégia de governança de dados do Brasil é a "Nuvem de Governo", um projeto liderado pela empresa estatal de tecnologia Serpro. O Serpro afirma que a plataforma garantirá que todos os dados da população e da Administração Pública permaneçam em um ambiente "100% soberano em território nacional", com data centers próprios em São Paulo e Brasília. Esta iniciativa é apresentada como a solução definitiva para os riscos jurisdicionais representados por legislações estrangeiras como o CLOUD Act. O governo vai fazer investimentos significativos, como uma injeção de R$700 milhões para expandir a infraestrutura do Serpro, a fim de atender à crescente demanda do setor público.

No entanto, a realidade técnica revela o cerne do paradoxo da soberania. Embora o Serpro gerencie as camadas operacionais e de segurança, a infraestrutura subjacente não é inteiramente brasileira. A "Nuvem de Governo" é, na prática, um ambiente multi-nuvem que utiliza tecnologias de gigantes estrangeiras como Oracle, AWS e Huawei. A estratégia do Serpro é atuar como o guardião final, controlando as "chaves" (criptografia, gerenciamento de acesso) para "cofres" (hardware e hipervisores) que são, em grande parte, construídos por entidades estrangeiras. A soberania, neste contexto, é redefinida: não se trata de independência tecnológica, mas de controle operacional, residência de dados e jurisdição legal. O Serpro controla a camada de acesso, garantindo que nenhuma entidade externa possa acessar os dados sem autorização brasileira.

Esta abordagem pragmática, no entanto, cria uma nova e mais sutil forma de dependência. A soberania da "Nuvem de Governo" torna-se contratual e operacional, não tecnológica. Isso gera um risco de segunda ordem: o Brasil torna-se dependente de fornecedores estrangeiros para hardware, firmware e, crucialmente, para patches de segurança críticos. Em um cenário de disputa geopolítica, o governo dos EUA poderia pressionar a Oracle ou a AWS a reter uma atualização de segurança para uma vulnerabilidade de dia zero, tornando a "nuvem soberana" instantaneamente vulnerável. A dependência muda do acesso aos dados (mitigado pela arquitetura da nuvem) para a integridade da cadeia de suprimentos de hardware e software - uma nova e persistente vulnerabilidade que está no coração do paradoxo da soberania digital brasileira.

3. Protegendo o Estado - Comunicações e conectividade soberanas

A percepção de vulnerabilidade na utilização de plataformas comerciais estrangeiras para comunicações sensíveis do Estado impulsionou o desenvolvimento de soluções nacionais. A liderança neste movimento veio do setor de defesa, onde o sigilo é uma doutrina operacional. A política explícita do exército brasileiro é que seus oficiais de alto escalão não utilizem serviços de mensagens privados estrangeiros. A solução é o EBChat, uma aplicação de mensagens proprietária.

Tecnicamente, o EBChat é construído sobre o protocolo de código aberto do Signal, conhecido por sua robusta segurança, mas com uma diferença crucial: todas as comunicações são roteadas através de servidores próprios, hospedados e administrados pelo exército brasileiro em suas próprias instalações. Esta arquitetura combina criptografia de ponta a ponta com controle total da infraestrutura, garantindo que os dados nunca transitem por um servidor comercial estrangeiro.

Seguindo uma lógica semelhante, a ABDI - Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial oficializou, em janeiro de 2025, o uso de uma plataforma de comunicação nacional, a UNA Dígitro, para suas comunicações corporativas. Esta plataforma é reconhecida pelo governo como umPED - Produto Estratégico de Defesa, foi desenvolvida no Brasil e também opera em um modelo on-premise (com servidor interno) com criptografia de ponta a ponta. A iniciativa da ABDI é vista como um projeto-piloto com potencial de expansão para toda a Administração Federal, que há tempos manifesta o desejo de desenvolver uma plataforma nacional semelhante ao WhatsApp para proteger as comunicações oficiais.

Apesar do sucesso técnico dessas implementações, o verdadeiro desafio para a adoção generalizada de ferramentas de comunicação soberanas como o EBChat e a UNA Dígitro não é tecnológico, mas sociológico e burocrático. A tecnologia para mensageria segura e on-premise existe e foi implementada com sucesso em ambientes altamente disciplinados como o Exército e a ABDI. No entanto, a sua utilização permanece confinada a esses nichos. A maior parte da Administração Pública continua a depender de aplicações comerciais estrangeiras. 

O principal obstáculo é o efeito de rede - o valor de uma plataforma de comunicação está diretamente ligado ao número de pessoas que a utilizam. Uma aplicação governamental, mesmo que tecnicamente superior em segurança, enfrentará uma imensa resistência se não for tão fácil de usar quanto suas contrapartes comerciais ou se fragmentar a comunicação, forçando os funcionários a usar múltiplas plataformas. O sucesso de uma iniciativa de "WhatsApp nacional" dependerá menos do seu código e mais da sua capacidade de superar a inércia do usuário e gerir uma mudança organizacional em larga escala. O fracasso não viria de um bug de software, mas de uma lista de usuários vazia.

3.1. A batalha pelos céus - LEO vs. GEO na Amazônia

A questão da conectividade em áreas remotas, especialmente na vasta e estratégica região amazônica, expõe outro facetado dilema da soberania. A rápida proliferação do serviço de internet via satélite Starlink, da SpaceX, foi uma força disruptiva. A sua constelação de satélites de baixa órbita (LEO) forneceu conectividade de alta velocidade e baixa latência a milhares de locais anteriormente isolados, incluindo mais de 70.000 terminais na Região Norte e a conexão de escolas públicas através de contratos multimilionários com governos estaduais. A Starlink resolveu um problema real e premente de exclusão digital, onde as soluções estatais se mostraram insuficientes.

Contudo, esta dependência crescente de um único fornecedor estrangeiro acarreta riscos geopolíticos significativos. A constelação LEO da Starlink opera em grande parte de forma independente da infraestrutura terrestre do Brasil, com o potencial de rotear o tráfego de dados para fora do país, dificultando a aplicação da lei brasileira e a realização de interceptações legais por parte das autoridades. A concentração de quase 90% do mercado de acesso via satélite em alguns municípios amazônicos nas mãos de uma única empresa, controlada por um indivíduo politicamente ativo e com laços com o governo dos EUA, é vista como uma vulnerabilidade estratégica grave. Especialistas militares e de segurança alertam que a rede poderia ser usada para coleta de informações ou ser interrompida como forma de pressão geopolítica, especialmente considerando que as próprias forças armadas brasileiras e órgãos do Judiciário já são clientes do serviço.

A resposta soberana do Brasil a este desafio é o programa do SGDC - Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas. O primeiro satélite, SGDC-1, lançado em 2017, é um GEO - satélite geoestacionário operado pela Telebras. Ele fornece banda larga em todo o território nacional e, crucialmente, possui uma banda de frequência X segura e exclusiva, reservada para comunicações militares e estratégicas do governo. Embora tenha conectado milhares de pontos, incluindo escolas e postos de saúde em áreas remotas, a sua natureza GEO implica uma latência significativamente maior em comparação com o sistema LEO da Starlink, tornando-o menos ideal para aplicações interativas. Reconhecendo a crescente dependência da Starlink e a necessidade de reforçar a sua capacidade soberana, o governo brasileiro está a retomar o projeto de um segundo satélite, o SGDC-2, com lançamento previsto para 2029, numa tentativa de reequilibrar o cenário da conectividade estratégica.

Tabela 2: Comparação técnica e estratégica das opções de conectividade por satélite para a Amazônia

4. A fronteira do futuro - Forjando uma inteligência artificial nacional

O Brasil está fazendo uma aposta ambiciosa para se tornar um ator relevante na corrida global pela IA - Inteligência Artificial. A estratégia nacional visa desenvolver capacidades próprias, focadas nas particularidades do país. No entanto, este pilar da soberania digital argumenta que, embora o Brasil esteja a dar os passos certos no desenvolvimento de software e na curadoria de dados, todo o projeto de soberania em IA assenta sobre a frágil fundação de hardware estrangeiro, criando uma dependência crítica e ainda não resolvida.

A peça central desta estratégia é o PBIA - Plano Brasileiro de Inteligência Artificial, lançado em 2024. Com um orçamento previsto de R$23 bilhões para o período 2024-2028, o PBIA é uma iniciativa abrangente que visa posicionar o Brasil como uma referência no desenvolvimento e uso ético da IA. Entre os seus objetivos mais ambiciosos estão a instalação de um dos cinco supercomputadores mais potentes do mundo em território nacional, o fomento à inovação empresarial e, crucialmente, o desenvolvimento de uma IA que incorpore a diversidade cultural, social e linguística do Brasil.

Um projeto emblemático desta visão é o desenvolvimento de um LLM - Modelo de Linguagem de Grande Escala nacional em português, denominado "SoberanIA". Iniciado como um projeto do Estado do Piauí, foi rapidamente adotado pelo governo Federal e transformado numa iniciativa de âmbito nacional. O SoberanIA visa utilizar um conjunto de dados curado para refletir as realidades brasileiras, contando com mais de 100 bilhões de parâmetros e incorporando dados fornecidos pelos estados. Este esforço faz parte de uma estratégia mais ampla que inclui outros LLMs nacionais, como o Sabiá e o Amazônia, com o governo a considerar a combinação destes modelos para criar uma ferramenta nacional ainda mais poderosa. O objetivo explícito, conforme articulado por autoridades governamentais, é evitar a mera importação de soluções estrangeiras e garantir que "a inteligência seja nossa", uma IA que compreenda os sotaques, as gírias e a complexidade cultural do país.

Apesar da ambição e do financiamento, toda a estrutura da IA moderna é construída sobre um componente de hardware específico: as GPUs - Unidades de Processamento Gráfico de alto desempenho. Este mercado é esmagadoramente dominado pela empresa norte-americana Nvidia. O treino e a execução de modelos de linguagem massivos como o SoberanIA exigem o poder computacional de milhares destes chips avançados.

Esta dependência de hardware cria uma vulnerabilidade geopolítica profunda. Os Estados Unidos têm demonstrado repetidamente a sua vontade de utilizar o controle sobre a tecnologia de semicondutores como uma poderosa ferramenta de política externa, mais visivelmente na sua "guerra dos chips" com a China. A imposição de controles de exportação sobre chips avançados e equipamentos de fabricação pode efetivamente paralisar o desenvolvimento de IA de uma nação.

Embora o Brasil não seja atualmente um alvo direto desses controles, o seu posicionamento geopolítico, nomeadamente no seio dos BRICS, e as suas futuras escolhas políticas poderiam colocá-lo em desacordo com os interesses dos EUA. Consequentemente, o plano do PBIA para construir um supercomputador de classe mundial está inteiramente dependente da capacidade do Brasil de comprar e importar estas tecnologias estrangeiras controladas. Isto significa que o Brasil está a perseguir uma soberania algorítmica (controle sobre os modelos e os dados) enquanto aceita uma dependência quase total de hardware. Esta estratégia é inerentemente frágil e torna as ambições de longo prazo do Brasil em IA contingentes à boa vontade geopolítica dos Estados Unidos. A verdadeira soberania em IA é inatingível sem uma estratégia robusta para o hardware, um risco fundamental que o PBIA atual não aborda de forma suficiente.

Conclusão: Uma síntese crítica - A viabilidade e as vulnerabilidades do caminho soberano do Brasil

A jornada do Brasil em direção à soberania digital é um complexo mosaico de ambição, pragmatismo e contradição. Uma avaliação holística revela que o país alcançou progressos significativos na afirmação da sua soberania legal e jurisdicional, solidificada pelo marco civil da internet e pela LGPD. No entanto, nos domínios da soberania infraestrutural e tecnológica, a sua posição é muito mais precária. A nação está envolvida numa batalha constante e dispendiosa contra dependências estruturais profundas, onde cada passo em direção à autonomia parece revelar uma nova forma de interdependência.

As vulnerabilidades identificadas em cada pilar da estratégia brasileira não são isoladas; são interconectadas e reforçam-se mutuamente. A dependência de hardware estrangeiro na "Nuvem de Governo" compromete a resiliência operacional da plataforma que deveria ser o bastião da soberania de dados. A lenta adoção de aplicações de mensagens soberanas deixa uma porta aberta para a fuga de dados, neutralizando parcialmente os ganhos de segurança obtidos com a nuvem governamental. O sucesso avassalador da Starlink no mercado cria um desafio político e orçamental para o financiamento da alternativa soberana, o SGDC-2. A entrega de sistemas de TI de universidades e escolas a gigantes como Google e Microsoft cria um pipeline de talentos menos preparado para trabalhar nos projetos soberanos de código aberto previstos pelo PBIA.

O caminho a seguir não pode ser uma busca irrealista pela autarquia tecnológica absoluta. Para um país como o Brasil, tal objetivo seria não só economicamente proibitivo, mas também estrategicamente isolacionista. A rota mais viável é a da autonomia estratégica. Isso implica uma abordagem mais matizada, que envolve: primeiro, aceitar e gerir as dependências, reconhecendo a dependência de hardware estrangeiro (como GPUs e servidores) como uma realidade a médio prazo, enquanto se mitigam os riscos através da diversificação de fornecedores e de salvaguardas contratuais robustas. Segundo, concentrar esforços nos pontos de controle críticos, focando os recursos soberanos em áreas que oferecem a maior alavancagem estratégica: gestão de chaves de criptografia, controle operacional de data centers, desenvolvimento de modelos de IA culturalmente específicos e a manutenção de uma espinha dorsal de satélites soberanos para comunicações estratégicas.

Finalmente, a maior ameaça interna à estratégia de soberania digital do Brasil é a falta de coerência política. É imperativo que haja uma abordagem governamental unificada, guiada por uma estratégia nacional clara, para evitar que diferentes ministérios e agências trabalhem com objetivos contraditórios. Sem essa coordenação, o Brasil corre o risco de a sua busca pela soberania se tornar uma série de iniciativas fragmentadas e, em última análise, insustentáveis, deixando o Leviatã digital brasileiro vulnerável às correntes de uma ordem global em constante mudança.

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