Protesto extrajudicial e execução fiscal - Decisões dos TCEs

Introdução

A execução fiscal de dívida não tributária emerge como um tema de crescente relevância para a administração pública municipal em todo o território brasileiro. As deliberações emanadas dos Tribunais de Contas, que com frequência culminam em imputações de débito e na aplicação de multas a gestores e demais responsáveis pela condução da coisa pública, geram, por conseguinte, créditos que necessitam ser recuperados pelo ente federativo.

A efetiva e diligente cobrança desses créditos é um pilar fundamental para a manutenção do equilíbrio fiscal e para a promoção da responsabilidade e da probidade na gestão dos recursos públicos.

A presente abordagem tem o propósito de oferecer uma visão geral sobre o complexo processo de execução fiscal de dívidas que não possuem natureza tributária, com um enfoque particular nas decisões proferidas pelos Tribunais de Contas.

Destinado primordialmente a procuradores e gestores municipais, busca-se nessa abordagem busca elucidar os fundamentos constitucionais e legais que sustentam essa modalidade de cobrança, as etapas administrativas e processuais e as estratégias que podem ser eficazmente empregadas para assegurar a plena recuperação dos créditos devidos à Fazenda Pública municipal.

Ao longo deste artigo, será explorado o fundamento constitucional da cobrança, a legitimidade do Município e a competência da procuradoria do município, os procedimentos administrativos preparatórios, possibilidade do protesto extrajudicial das decisões dos Tribunais de Contas (vantagens e limitações) e, nos cenários em que o protesto se revele inviável ou infrutífero, o ajuizamento da ação executiva como derradeira medida para a satisfação do crédito.

O objetivo primordial é proporcionar uma análise informativa introdutória que possa contribuir aos procuradores e gestores municipais na condução eficiente e eficaz da cobrança de dívidas não tributárias, especialmente as oriundas do Tribunal de Contas, auxiliando decisivamente para a melhoria contínua da gestão fiscal e administrativa dos municípios brasileiros.

Fundamento Constitucional - Art. 71, parágrafo 3, da CF/88

O art. 71, § 3º, da Constituição Federal de 1988, consagra um princípio fundamental para a efetividade das decisões dos Tribunais de Contas ao estabelecer que as deliberações dessas Cortes de Contas, quando resultarem na imputação de débito ou na aplicação de multa, possuem eficácia de título executivo.

Isso significa que tais decisões devem ser diretamente executadas pela administração pública, conferindo-lhes a qualidade de título executivo extrajudicial, uma vez que as Cortes de Contas não integram o Poder Judiciário.

Referidas decisões de cunho condenatórias das cortes de contas que eventualmente imputem débito a ser ressarcido aos cofres públicos municipais, por exemplo, devem ser executadas pelas procuradorias gerais dos municípios, que poderá, como será abordado a seguir, utilizar-se da inscrição e dívida ativa, do protesto extrajudicial e na sequência do processo executivo previsto na LEF ou ainda utilizar-se da previsão contida no art. 824 e s.s do CPC, invocando nesse caso a execução por quantia certa, com a dispensa da inscrição da dívida ativa.

Denota-se, pois, que a natureza de título executivo atribuída pela Constituição Federal confere às decisões dos Tribunais de Contas uma força jurídica inquestionável, essencial para a recuperação dos valores devidos ao erário.

Aplicação nos Municípios - Legitimidade para a cobrança e a competência das procuradorias municipais

A legitimidade ativa para a cobrança das dívidas de natureza não tributária que se originam de decisões dos Tribunais de Contas pertence, de forma inequívoca, ao ente público titular do crédito.

No cenário específico das decisões que imputam débitos ou aplicam multas a gestores públicos municipais ou a outros responsáveis pela administração de recursos no âmbito local, essa legitimidade recai diretamente sobre o próprio município, que é o destinatário final dos valores apurados, reconhecidos e determinados pelo Tribunal de Contas.

A Constituição Federal, em seu art. 71, § 3º, conforme já mencionado, confere às decisões dos Tribunais de Contas a eficácia de título executivo, o que habilita os municípios a exigirem judicialmente o cumprimento dessas determinações.

Adicionalmente, a Lei de Execução Fiscal (lei 6.830/1980) reforça a competência dos entes públicos para a cobrança judicial de seus créditos (abrangendo tanto aqueles de natureza tributária quanto os de natureza não tributária).

A aplicabilidade da LEF estende-se a qualquer crédito da Fazenda Pública, desde que este esteja regularmente inscrito em Dívida Ativa, o que engloba, sem se limitar, multas, ressarcimentos ao erário e outras penalidades pecuniárias impostas por órgãos de controle externo, como os próprios Tribunais de Contas, sendo considerado pelos tribunais de contas como BOAS PRÁTICAS.

O tribunal de contas do Paraná, por exemplo, através da coordenadoria de monitoramento e execuções -CMEX, inclusive, já afirmou que se considera boa prática a previsão na legislação tributária municipal da inscrição dos créditos gerados por decisões transitadas em julgado do Tribunal de Contas do Estado do Paraná em Dívida Ativa, nos termos do art. 2o, § 1o, do CTN e resolução no 70/19 do TCEPR.

A inscrição em Dívida Ativa, portanto, é o marco formal que confere ao crédito a presunção de certeza e liquidez, atributos indispensáveis para o ajuizamento da execução fiscal.

Nesse ponto é importante destacar que embora a abordagem do presente estudo esteja direcionada ao âmbito municipal, é sabido que no que tange às cobranças do TCU (tribunal de contas da união), já decidiu a corte superior em 2017 que não seria prescindível a inscrição em dívida ativa para sua cobrança, o que permite que o administrador opte discricionariamente pela aplicação do rito comum, previsto no art. 781 e incisos, do CPC, conforme se observa no julgamento do recurso especial 1.649.985 - RJ (2017/0016463-4).

Na ocasião, o ministro Mauro Campbell Marques destacou que consoante a orientação jurisprudencial predominante nesta Corte, não se aplica a lei 6.830/1980 à execução de decisão condenatória do Tribunal de Contas da União quando não houver inscrição em dívida ativa. Tais decisões já são títulos executivos extrajudiciais, de modo que prescindem da emissão de Certidão de Dívida Ativa - CDA, o que determina a adoção do rito do CPC quando o administrador discricionariamente opta pela não inscrição (RECURSO ESPECIAL 1.649.985 - RJ (2017/0016463-4), relator ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Brasília (DF), 17 de maio de 2017.

Denota-se, pois, que não âmbito do TCU, conforme orientação do STJ, não há necessidade de inscrição por Termo de Dívida Ativa para obter-se a respectiva Certidão prevista na Lei de Execução Fiscal, ensejando nesse caso, ação de cobrança por quantia certa.

Contudo, ao analisar as possibilidades de cobrança do ente público, Sérgio de Castro JR destaca que independente do rito - execução comum pelo CPC ou execução fiscal pela LEF - é pacífico o entendimento de que a capacidade postulatória para executar as decisões condenatórias das Cortes de Contas não lhes pertence, devendo a respectiva ação executiva ser intentada pela Procuradoria Judicial do ente a quem a decisão beneficia.

Essa base legal robusta e a possibilidade de caminhos jurídicos assegura ao município o direito e o dever de buscar a recuperação dos valores que lhe são devidos, em prol do interesse público e da boa gestão fiscal, desempenhando as procuradorias municipais um papel central e insubstituível no processo de cobrança das dívidas de natureza não tributária.

A atuação diligente e técnica das procuradorias garante que todo o processo seja conduzido em estrita conformidade com a legislação vigente, respeitando os direitos dos devedores e, ao mesmo tempo, assegurando a recuperação eficiente e célere dos créditos públicos.

Contudo, antes da adoção da medida judicial, imperioso que sejam observadas algumas etapas fundamentais, que discorreremos a seguir, como os procedimentos administrativos que devem ser adotadas com o recebimento do título, a possibilidade de protesto extrajudicial no cartório de notas, as vantagens e limitações.

Procedimentos administrativos de cobrança

Antes de se iniciar a fase judicial da execução fiscal, o município deve observar e seguir uma série de procedimentos administrativos que são essenciais para garantir a regularidade e a validade do crédito que será inscrito.

Esses procedimentos incluem, mas não se limitam a notificação formal do devedor acerca da existência do débito, a concessão da oportunidade de defesa e recurso administrativo para que o devedor possa apresentar suas alegações e provas, e a formalização da inscrição do crédito em Dívida Ativa, com a emissão da respectiva CDA.

A rigorosa observância de cada um desses passos é crucial para que o crédito ostente a presunção de certeza e liquidez, atributos que são indispensáveis para a sua exequibilidade e para a validade da execução fiscal subsequente.

Observado o procedimento administrativo e não havendo manifestação ou pagamento do devedor no prazo legal, passa-se aos procedimentos antecipatórios ao ajuizamento da execução fiscal, tal como o protesto, cabível nas decisões dos tribunais de contas, conforme veremos a seguir.

Possibilidade do protesto extrajudicial das decisões dos Tribunais de Contas

O protesto extrajudicial configura-se como uma ferramenta de grande poder na recuperação de créditos públicos, potencializado atualmente pelas orientações trazidas na resolução 547, do CNJ, abrangendo de forma expressa aqueles que se originam de decisões proferidas pelos Tribunais de Contas.

Este mecanismo oferece uma alternativa célere e eficaz para exercer pressão sobre o devedor, incentivando-o a cumprir suas obrigações pecuniárias, sem que haja a necessidade de recorrer de imediato ao Poder Judiciário.

Trata-se de ferramenta que não tem o mesmo poder de coercibilidade da execução fiscal, contudo, a sua utilização estratégica pode desonerar o sistema judicial e acelerar a recuperação de valores.

A lei 9.492/1997, que regulamenta os serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de dívida, permite de forma explícita que as Certidões de Dívida Ativa (CDAs) sejam levadas a protesto.

O protesto, por sua natureza, é um ato formal e solene, realizado por um Tabelionato de Protesto, que tem como finalidade precípua dar publicidade à inadimplência do devedor e, consequentemente, constituí-lo em mora, ou seja, confirmar oficialmente o atraso no cumprimento da obrigação de pagamento, publicidade que ostenta forte elemento de pressão.

Além disso, com a redação dada pela LC 208, de 2024, que alterou o art. 174, do CTN, o protesto extrajudicial passou a ser também um fator de interrupção da prescrição.

Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.

Parágrafo único. A prescrição se interrompe:

II - pelo protesto judicial ou extrajudicial; (Redação dada pela LC 208, de 2024). (BRASIL, 2024).

Para tanto, para que o município possa realizar o protesto extrajudicial de uma decisão do Tribunal de Contas, é imperativo que adote passos, de forma sequencial e rigorosa, sendo estes a inscrição em dívida ativa e em sequência a emissão da Certidão de dívida ativa, documento hábil para o protesto.

A CDA - Certidão de Dívida Ativa é um documento de importância fundamental para o ajuizamento da ação executiva. Ela não apenas confere a presunção de certeza e liquidez ao crédito, mas também é considerada um título executivo extrajudicial por força da lei de execução fiscal.

A clareza e a estrita observância das formalidades legais na elaboração da CDA são cruciais para evitar a arguição de nulidades processuais e para assegurar a plena eficácia do processo de execução, garantindo que o crédito seja cobrado de forma válida e incontestável.

Ao propósito, oportuno destacar as lições de Sérgio de Castro Junior sobre o tema:

Uma vez revestidas da mesma qualidade de título executivo extrajudicial presente nas CDAs, não parece haver empecilhos para que as decisões condenatórias das Cortes de Contas fossem submetidas a protesto nos termos da lei federal 9.492/97; referida lei, aliás, ao definir, em seu art. 1º, o que é protesto, não traz qualquer restrição que pudesse ser considerada impeditiva à adoção da sistemática no que toca às decisões condenatórias do Tribunal de Contas. (TCESP, 2012).

Preenchidos os requisitos e seguidos os passos fundamentais, a CDA poderá ser encaminhada ao Tabelionato de Protesto competente, de acordo com os requisitos específicos exigidos por cada cartório para a formalização do ato.

Após o recebimento dos documentos, o Tabelionato de Protesto procede à intimação do devedor, concedendo-lhe um prazo determinado para que realize o pagamento voluntário da dívida e não sendo pago no prazo, o protesto é lavrado, tornando a inadimplência uma informação pública e oficial.

Não quitada a dívida no prazo concedido, o Tabelionato lavra o protesto e, como consequência, poderá inserir o nome do devedor nos cadastros de inadimplentes, como o SPC e o Serasa, o que gera restrições significativas ao crédito e à capacidade de negociação do devedor, sendo uma das vantagens do protesto, tema a seguir explorado.

Vantagens do protesto extrajudicial

O protesto extrajudicial oferece diversas vantagens estratégicas para a recuperação de créditos públicos. A primeira delas é a rapidez do processo, que pode ser concluído em poucos dias, contrastando significativamente com a morosidade inerente aos processos judiciais de execução.

Outra vantagem relevante é o baixo custo envolvido, tornando o protesto um recurso econômico e acessível para os municípios, especialmente em comparação com as despesas de uma execução fiscal.

A pressão sobre o devedor sugere ser um benefício inegável, pois a inscrição nos cadastros de inadimplentes pode incentivar o devedor a regularizar sua situação para evitar restrições de crédito e prejuízos à sua reputação financeira.

O protesto, portanto, formaliza a inadimplência, constituindo elemento importante para a propositura da execução judicial, caso o protesto não resulte no pagamento, contudo, conforme apresentaremos adiante, há limitações.

Limitações do protesto extrajudicial

Apesar de suas vantagens, o protesto extrajudicial possui algumas limitações que devem ser consideradas na estratégia de cobrança.

Para dívidas de pequeno valor, o custo do protesto, ainda que baixo, pode não se justificar em uma análise de custo-benefício, demandando uma avaliação por parte do município.

O devedor, por sua vez, pode contestar o protesto por meio de ação judicial, alegando nulidades ou irregularidades na inscrição em dívida ativa ou no próprio procedimento de protesto, o que pode atrasar a recuperação do crédito.

Além disso, a efetividade do protesto pode ser variável, sendo menos eficaz contra devedores que não dependem de crédito no mercado ou que já possuem restrições financeiras significativas, tornando a ameaça de negativação menos impactante,o que reforça a necessidade de um estudo criterioso por parte do município para a estrutura da cobrança.

Estruturação da cobrança

A utilização do protesto extrajudicial deve ser concebida como parte integrante de uma estratégia de cobrança bem estruturada e multifacetada, que combine essa medida com outras ações administrativas, como a inscrição no CADIN.

Um planejamento adequado e uma análise criteriosa de cada caso garantem que o município utilize todos os recursos disponíveis de forma otimizada para a recuperação eficiente dos créditos públicos, maximizando as chances de sucesso e minimizando os custos e o tempo de recuperação.

Mesmo adotando as estratégias e passo fundamentais, o mecanismo pode não ser efetivo e nesse caso, o município buscará o caminho judicial.

Ausência de efetividade do protesto e a ação de execução fiscal

Quando o protesto extrajudicial das decisões dos Tribunais de Contas, por alguma razão, se mostra inviável ou, após sua realização, revela-se fracassado em seu objetivo de compelir o devedor ao pagamento, o município deve, então, recorrer ao ajuizamento da ação executiva.

O caminho judicial representa a via formal e coercitiva para a satisfação do crédito público, buscando a recuperação dos valores devidos por meio da penhora e subsequente expropriação de bens pertencentes ao devedor.

Conforme anteriormente apresentado, a ação executiva encontra seu fundamento primordial na lei de execução fiscal (lei 6.830/1980), que estabelece os procedimentos específicos para a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, com aplicação subsidiária do CPC.

A ação executiva é iniciada com a apresentação da petição inicial ao Poder Judiciário, a qual deve ser acompanhada da CDA e de todos os documentos comprobatórios da dívida.

A petição inicial deve conter a qualificação completa das partes, o valor exato da dívida, a fundamentação legal que ampara a cobrança e o pedido expresso de penhora de bens.

Após o recebimento da petição, o devedor é citado para, no prazo legal de cinco dias, efetuar o pagamento da dívida ou garantir a execução mediante penhora, depósito em dinheiro ou fiança bancária.

Não ocorrendo o pagamento voluntário no prazo estabelecido, procede-se à penhora de bens do devedor, em quantidade suficiente para garantir a integralidade da dívida, recaindo preferencialmente sobre dinheiro, mas podendo incluir outros bens móveis e imóveis.

Os bens penhorados são então avaliados por perito judicial e, se necessário, expropriados por meio de alienação judicial (leilão público), adjudicação em favor da Fazenda Pública ou, em casos específicos, uso próprio pela Fazenda Pública, conforme as regras estabelecidas no CPC.

Durante o curso do processo, o devedor tem a prerrogativa de apresentar embargos à execução, que constituem a principal forma de defesa, contestando a legalidade ou o valor da dívida, e cuja apresentação pode suspender o processo executivo até a decisão final dos embargos.

Por fim, com a expropriação dos bens e a obtenção de valores, o montante arrecadado é destinado ao pagamento da dívida e caso haja saldo remanescente após a quitação, este é devolvido ao devedor; se o valor obtido for insuficiente para cobrir a dívida, o município pode continuar a busca por outros bens penhoráveis do devedor.

Desafios e estratégias

O ajuizamento e a condução da ação executiva podem apresentar diversos desafios, tais como a dificuldade na localização de bens do devedor passíveis de penhora, a inerente morosidade do Poder Judiciário em algumas comarcas e as variadas defesas que podem ser apresentadas pelo devedor, prolongando o litígio.

Para mitigar esses desafios e otimizar a recuperação dos créditos, os municípios podem adotar uma série de estratégias proativas, incluindo a utilização de tecnologias avançadas para a pesquisa e rastreamento de ativos, a celebração de convênios com outros órgãos e entidades para acesso a bases de dados e informações, a capacitação contínua do pessoal envolvido na cobrança, e a adaptação das estratégias de acordo com a realidade e as particularidades locais de cada município.

A conclusão bem-sucedida da ação executiva, com a efetiva satisfação do crédito público, não apenas reforça a responsabilidade fiscal, mas também promove a justiça administrativa, ao garantir que os recursos devidos ao erário sejam recuperados e possam ser revertidos em benefício da coletividade.

Ao recuperar esses recursos, o município fortalece sua capacidade de investimento em políticas públicas essenciais e serviços fundamentais, promovendo o bem-estar e o desenvolvimento de sua comunidade.

Conclusão

A execução fiscal de dívida não tributária se estabelece como uma peça-chave e indispensável na engrenagem de uma gestão pública que se pretende eficiente e responsável.

As decisões proferidas pelos Tribunais de Contas, que culminam em imputações de débito e na aplicação de multas, fornecem ao município um mecanismo robusto e legalmente amparado para garantir a recuperação de recursos públicos que, em outras circunstâncias, poderiam ser irremediavelmente perdidos, comprometendo a capacidade de investimento e a prestação de serviços à população.

Ao longo deste estudo, investigou-se os múltiplos aspectos legais, administrativos e operacionais que permeiam o complexo universo da execução fiscal de dívidas não tributárias.

Desde o sólido fundamento jurídico estabelecido pela lei de execução fiscal e a aplicação subsidiária do CPC, até a essencialidade inquestionável da inscrição em Dívida Ativa e a relevância estratégica do protesto extrajudicial, cada etapa do processo foi minuciosamente analisada com o propósito de oferecer um estudo inicial prático e informativo, direcionado especificamente a procuradores municipais e gestores públicos.

A legitimidade do município para a cobrança decorre da Constituição e da legislação Federal e as procuradorias municipais, com seu papel central e insubstituível na administração da Dívida Ativa, são essenciais para assegurar que todo o procedimento ocorra em estrita conformidade com a legislação e de maneira eficiente.

As procuradorias não se limitam a formalizar e inscrever as dívidas; elas também orquestram as estratégias de cobrança, sejam elas de natureza extrajudicial, buscando a conciliação e o pagamento voluntário, ou de natureza judicial, quando a via executiva se faz necessária.

O protesto extrajudicial emerge como uma ferramenta poderosa e ágil para exercer pressão sobre os devedores, incentivando-os a regularizarem suas pendências financeiras e oferece um meio menos oneroso e consideravelmente mais rápido do que a via judicial tradicional, representando um avanço significativo na eficiência da cobrança.

No entanto, quando essa medida extrajudicial se mostra insuficiente para a satisfação do crédito, o município dispõe da ação executiva como o caminho judicial necessário e derradeiro para a satisfação do crédito público.

A penhora, a avaliação e a expropriação de bens são etapas que demandam precisão, rigor técnico e conformidade legal, mas que, ao final, garantem a recuperação dos recursos públicos devidos.

Enfrentar os desafios inerentes ao processo de execução fiscal exige não apenas conhecimento técnico, mas também inovação, colaboração interinstitucional e, acima de tudo, um compromisso inabalável com a responsabilidade fiscal e a probidade na gestão dos recursos.

A utilização de tecnologias avançadas para a busca e rastreamento de ativos, a capacitação contínua e aprimorada dos procuradores e demais servidores envolvidos, e a formação de parcerias estratégicas com outras entidades e órgãos são estratégias que potencializam significativamente a eficácia das ações de cobrança, tornando-as mais ágeis e assertivas.

Por derradeiro, a recuperação de créditos de natureza não tributária fortalece de maneira substancial a capacidade financeira do município, permitindo maiores e mais qualificados investimentos em políticas públicas essenciais, na melhoria da infraestrutura.

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