Os diferentes "embargos ambientais": Confusão conceitual e diferenças

A prática administrativa ambiental brasileira é marcada por imprecisão conceitual na aplicação de medidas restritivas ambientais. Sob a denominação genérica de "embargo", a Administração tem aplicado indistintamente institutos jurídicos ontologicamente diversos, desde providências acauteladoras fundamentadas no art. 45 da lei 9.784/1999 até embargos propriamente ditos vinculados a ilícitos ambientais específicos. Esta confusão, longe de constituir apenas imprecisão terminológica, gera consequências jurídicas negativas em razão da arquitetura do sistema brasileiro de publicização dos "termos de embargo".

O ordenamento jurídico ambiental oferece diversos instrumentos de intervenção administrativa, cada qual com pressupostos, finalidades e regime jurídico próprios. O art. 72 da lei 9.605/1998 estabelece rol extenso de sanções administrativas, elencando desde a advertência em seu inciso I até a suspensão parcial ou total de atividades no inciso IX, passando pelo embargo de obra ou atividade previsto no inciso VII. Por sua vez, o Código Florestal estabelece regime específico para o embargo em seu art. 51, vinculando-o expressamente ao "desmatamento em desacordo com o disposto nesta lei", enquanto o decreto 6.514/08, ao regulamentar a matéria, cria categorização ainda mais complexa ao distinguir entre "medidas administrativas cautelares" e "sanções administrativas" propriamente ditas, incluindo paradoxalmente o embargo em ambas as categorias.

Soma-se a este quadro normativo fragmentado o poder geral de cautela previsto no art. 45 da lei 9.784/1999, que autoriza providências acauteladoras em caso de risco iminente, independentemente da caracterização de ilícito administrativo. Esta gama de instrumentos, que deveria permitir resposta proporcional e adequada a cada situação específica, tem sido neutralizada pela tendência administrativa de aplicar o embargo como resposta padrão, ignorando as distinções normativas e os diferentes pressupostos de cada instituto.

A problemática da aplicação indiferenciada

Considere-se a seguinte situação hipotética: em fiscalização rotineira, agentes ambientais identificam desgaste em equipamento de segurança de estabelecimento industrial. Embora o componente necessite substituição para prevenir eventual risco ambiental, não há dano consumado nem infração caracterizada - trata-se de mera desconformidade técnica passível de correção imediata. Tal situação configura hipótese típica de aplicação do poder geral de cautela previsto no art. 45 da lei 9.784/1999, pois apresenta risco potencial que justifica intervenção preventiva, mas inexiste ilícito administrativo consumado que fundamente embargo nos termos do art. 72, VII da lei 9.605/1998 ou do art. 51 do Código Florestal. A adequada resposta jurídica seria providência acautelatória determinando paralisação temporária para correção do equipamento, sem caracterização de infração ambiental, ou alternativamente, simples advertência nos termos do art. 72, I da lei 9.605/1998, estabelecendo prazo para regularização voluntária.

A prática fiscalizatória, contudo, tem privilegiado a lavratura de "termo de embargo" mesmo nestas situações, seja por desconhecimento da distinção conceitual, seja pela aparente identidade dos efeitos imediatos, já que em ambos os casos ocorre paralisação da atividade. Esta equiparação funcional ignora que os efeitos jurídicos de cada instituto são radicalmente distintos. Enquanto uma providência acautelatória cessa com a eliminação do risco, sem gerar registros publicizados ou restrições colaterais, o embargo desencadeia cascata de consequências que ultrapassam a situação específica.

A gravidade desta confusão manifesta-se plenamente quando consideramos que todo "termo de embargo" é automaticamente incluído na lista pública prevista no art. 18, §1º do decreto 6.514/08, independentemente de sua natureza ou fundamento. Uma vez registrado como embargo, mesmo que materialmente constitua mera providência cautelar, o ato desencadeia cascata de consequências que transcendem os limites normativos estabelecidos.

Embora a vedação formal de crédito esteja prevista apenas no Manual de Crédito Rural, aplicável exclusivamente a operações de financiamento agropecuário, a prática bancária consolidou restrição muito mais ampla. Instituições financeiras públicas e privadas sistematicamente negam qualquer modalidade de crédito - desde empréstimos empresariais até consignados pessoais - a pessoas físicas ou jurídicas que constem na lista de embargos do IBAMA. Esta extrapolação decorre de conjugação de alguns fatores: pressão institucional exercida pelo Ministério Público através de recomendações e termos de ajustamento de conduta, orientações informais dos próprios órgãos de fiscalização ambiental que sugerem a ampliação das restrições como forma de "fortalecer" a proteção ambiental, e política de gestão de risco reputacional adotada pelas instituições financeiras, que preferem negar crédito indiscriminadamente a se expor a eventual responsabilização por "financiar degradação ambiental".

O resultado é que o administrado submetido a embargo - ainda que decorrente de mera desconformidade técnica que demandaria apenas providência acautelatória - vê-se impossibilitado de acessar o sistema financeiro nacional em sua plenitude. Além das restrições creditícias generalizadas, enfrenta impedimento de comercialização da produção através dos acordos setoriais firmados entre Ministério Público e grandes compradores, e carrega marca indelével no CPF ou CNPJ que o acompanhará indefinidamente, mesmo após superada a situação que originou a medida restritiva.

As providências acauteladoras e sua natureza jurídica distinta

O poder geral de cautela administrativa, positivado no art. 45 da lei 9.784/1999, constitui instrumento de intervenção preventiva que prescinde da caracterização de ilícito administrativo. Sua redação é clara ao estabelecer que "em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado". A norma fundamenta-se exclusivamente no periculum in mora, dispensando a demonstração do fumus boni iuris que caracterizaria a infração administrativa.

A IN IBAMA 19/23 reconhece expressamente esta categoria autônoma em seu art. 40, §2º, ao prever que "nos casos de iminência ou ocorrência de degradação ambiental, o agente ambiental federal poderá adotar outras medidas cautelares não previstas neste artigo para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la". O próprio órgão ambiental federal, portanto, admite a existência de medidas cautelares distintas do embargo, aplicáveis em situações de urgência que não se enquadram necessariamente como infrações administrativas tipificadas.

As providências acauteladoras distinguem-se do embargo por características ontológicas fundamentais. Primeiramente, não pressupõem a existência de infração administrativa, bastando a configuração de risco iminente de dano. Sua natureza é exclusivamente preventiva, visando evitar a concretização de dano futuro, não reprimir conduta ilícita já perpetrada. Consequentemente, não possuem caráter sancionatório, constituindo medida de proteção do bem jurídico ameaçado, não punição do administrado. Por fim, e mais importante para os fins práticos, não devem gerar inclusão em listas públicas nem desencadear as restrições creditícias e comerciais associadas aos embargos propriamente ditos.

As situações que demandam providências acauteladoras são aquelas em que o risco é iminente mas ainda não se materializou em dano efetivo: estruturas com risco de colapso que podem causar danos ambientais ou risco à vida, equipamentos de segurança ambiental com defeitos que comprometem sua função preventiva, áreas sujeitas a processos erosivos que podem evoluir para desastres ambientais, sistemas de contenção de efluentes próximos ao limite de capacidade, entre outras hipóteses em que a intervenção imediata visa precisamente evitar que o risco se converta em dano.

A gradação sancionatória e o princípio da proporcionalidade

O ordenamento jurídico ambiental estabeleceu conscientemente uma gradação de respostas administrativas que deve ser observada segundo critérios de proporcionalidade e adequação. A advertência, prevista no art. 72, I, da lei 9.605/1998 e regulamentada pelo art. 5º do decreto 6.514/08, constitui a resposta de menor intensidade, aplicável pela "inobservância das disposições desta lei e da legislação em vigor". A IN IBAMA 19/23 detalha em seu art. 37 que esta sanção será aplicada a infrações de baixa gravidade, considerando como tal aquela em que seja verificada a ausência de dolo ou má-fé, inexistam circunstâncias agravantes e o dano causado ou o risco não tenha consequências significativas.

Paralelamente às sanções formais, o poder de polícia ambiental comporta medidas orientadoras não sancionatórias. A notificação administrativa para regularização, sem caracterização formal de infração, constitui instrumento adequado quando há irregularidade meramente formal sem dano ambiental, a situação é passível de correção mediante adequações técnicas simples, inexiste má-fé ou reincidência do administrado, e o risco ambiental é remoto ou plenamente controlável. Esta abordagem preventiva e orientadora, embora não expressamente prevista na legislação sancionatória, decorre do poder-dever da Administração de buscar a conformidade ambiental pelos meios menos gravosos disponíveis.

A suspensão de atividade, por sua vez, representa medida de maior gravidade que o embargo em determinados aspectos. Enquanto o embargo vincula-se necessariamente a uma área específica onde ocorreu o dano, conforme estabelece o art. 108 do Decreto 6.514/08 ao determinar que deve "restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito", a suspensão pode alcançar toda a cadeia produtiva da atividade irregular. O art. 110 do mesmo decreto estabelece que esta sanção tem como objetivo "fazer cessar atividades em desacordo com a legislação ambiental", sem limitação espacial específica.

O embargo por desmatamento ilegal e sua especificidade normativa

O Código Florestal estabeleceu regime jurídico específico para o embargo relacionado a desmatamento ilegal, distinguindo-o das demais modalidades. O art. 51 determina que "o órgão ambiental competente, ao tomar conhecimento do desmatamento em desacordo com o disposto nesta lei, deverá embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo". A norma estabelece tríplice finalidade para esta modalidade específica:

1) Repressiva e imediata, ao impedir a continuidade do dano ambiental;

2) Regenerativa, ao propiciar a regeneração do meio ambiente quando a área possuir aptidão para tanto;

3) Garantia, ao dar viabilidade à recuperação da área degradada para o provimento futuro no processo administrativo.

Esta modalidade apresenta características distintivas em relação ao embargo genérico do decreto 6.514/08. A vinculação específica ao desmatamento ilegal, e não a qualquer infração ambiental, delimita seu campo de aplicação. A tríplice finalidade expressamente estabelecida - cessar, regenerar e garantir - ultrapassa a mera paralisação da atividade lesiva. O §1º estabelece limitação espacial expressa, determinando que o embargo "restringe-se aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, não alcançando as atividades de subsistência ou as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração". Por fim, o §2º determina a publicização obrigatória das informações sobre o imóvel embargado, inclusive por meio da rede mundial de computadores.

É precisamente esta última característica - a publicização obrigatória - que torna ainda mais grave a confusão entre institutos diversos. Quando uma providência acautelatória ou uma situação que demandaria mera advertência é erroneamente classificada como embargo, automaticamente incide o regime de publicidade previsto no Código Florestal e no decreto 6.514/08, com todas as consequências deletérias daí decorrentes.

O embargo genérico e a necessária vinculação ao ilícito

O art. 108 do decreto 6.514/08 estabelece o regime do embargo genérico para infrações ambientais não especificamente disciplinadas em lei especial. Sua redação deixa clara a vinculação necessária a um ilícito ao estabelecer que o embargo "tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental" e deve "restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito". O art. 16, §1º, do mesmo decreto reforça esta vinculação ao determinar que "o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade", evidenciando que o embargo pressupõe a caracterização de infração administrativa.

Ilustra-se esta aplicação através de caso concreto: propriedade rural que realiza disposição irregular de agrotóxicos em área de várzea, contaminando curso d'água que margeia o imóvel. Nesta hipótese, o embargo genérico encontra perfeita aplicação, pois há infração caracterizada (disposição irregular de resíduos perigosos), dano ambiental em curso (contaminação hídrica e do solo), necessidade de paralisação para impedir agravamento (continuidade do descarte ampliaria a pluma de contaminação) e viabilidade de recuperação mediante remediação da área afetada. O embargo restringe-se ao polígono específico onde ocorreu a disposição irregular, permitindo a continuidade das demais atividades produtivas em áreas não afetadas da propriedade.

Assim, nota-se que o embargo genérico exige a presença cumulativa de infração ambiental devidamente caracterizada, dano ambiental em curso ou risco comprovado de seu agravamento, área danificada com necessidade e viabilidade técnica de regeneração, e demonstração clara do nexo de causalidade entre a conduta do autuado e o dano verificado. A ausência de qualquer destes elementos desnatura o instituto, convertendo-o em medida arbitrária desprovida de fundamento legal.

O embargo preventivo geral e a subversão dos princípios sancionatórios

A IN IBAMA 15/23 institucionalizou figura jurídica anômala através do denominado "embargo geral preventivo e remoto", conceituado em seu art. 2º como "medida administrativa aplicada a um conjunto de áreas identificadas com desmatamento, exploração florestal e uso de fogo irregulares". A característica mais controvertida desta modalidade é sua aplicação sem identificação prévia do responsável pela infração, baseada exclusivamente em dados de sensoriamento remoto.

Esta modalidade subverte princípios basilares do direito administrativo sancionador. Primeiramente, viola o princípio da legalidade estrita ao criar, através de mero ato infralegal, modalidade sancionatória não prevista em lei. O art. 72 da lei 9.605/1998 estabelece taxativamente as sanções administrativas ambientais, não incluindo entre elas o "embargo preventivo geral" sem individualização do infrator. A criação de nova espécie punitiva por instrução normativa configura excesso regulamentar, extrapolando os limites do poder normativo da autarquia federal.

A presunção de irregularidade de toda alteração vegetal detectada remotamente inverte o ônus probatório tradicional, impondo ao atingido o encargo de demonstrar a regularidade de sua situação. Esta inversão contraria o art. 5º, LVII, da Constituição Federal, que estabelece a presunção de inocência como garantia fundamental aplicável também ao direito administrativo sancionador. A ausência de individualização do responsável viola o princípio da pessoalidade da sanção administrativa, transformando o embargo em medida de responsabilização objetiva coletiva incompatível com nosso ordenamento jurídico.

A aplicação baseada exclusivamente em sensoriamento remoto ignora as conhecidas limitações técnicas destes sistemas, que não distinguem entre supressões autorizadas e ilegais, não identificam a temporalidade precisa das intervenções, nem consideram as complexidades fáticas de cada situação. A autarquia ambiental, ao basear-se unicamente em pixels e algoritmos para impor restrições severas, abdica de seu dever de fundamentação adequada dos atos administrativos.

Particularmente problemática é a aplicação desta modalidade em áreas públicas federais na Amazônia Legal com ocupação tradicional consolidada. Muitos destes ocupantes estabeleceram-se com base em programas oficiais de colonização das décadas de 1970 e 1980, receberam promessas estatais de regularização fundiária através de diversos programas governamentais, mas permanecem em situação de indefinição jurídica após décadas de inércia administrativa. O Estado que falhou em cumprir seu dever constitucional de promover a regularização fundiária agora pune estes ocupantes através de embargos remotos, penalizando-os pela própria omissão estatal em conferir segurança jurídica às ocupações que ele mesmo fomentou.

Os efeitos diferenciados e a necessária modulação

A correta identificação da natureza jurídica de cada medida é fundamental porque os efeitos variam drasticamente conforme o instituto aplicado. Para as providências acauteladoras do art. 45 da lei 9.784/1999, os efeitos devem limitar-se ao estritamente necessário para eliminar o risco iminente. Não há que se falar em inclusão em listas públicas, restrições creditícias ou comerciais, ou qualquer outro efeito que transcenda a situação específica de risco. A medida é temporária por natureza, cessando automaticamente com a eliminação do perigo.

As advertências e notificações administrativas, por sua vez, constituem instrumentos de orientação e conformação voluntária. Seu objetivo é permitir que o administrado, tomando conhecimento da irregularidade, promova espontaneamente os ajustes necessários. Apenas o descumprimento injustificado do prazo concedido justificaria a escalada para medidas mais gravosas, sempre observando a proporcionalidade entre a conduta e a resposta estatal.

O embargo propriamente dito, seja na modalidade específica do art. 51 do Código Florestal ou na genérica do art. 108 do decreto 6.514/08, justifica a aplicação plena de seus efeitos somente quando presentes todos os pressupostos legais. A inclusão na lista pública, as restrições creditícias previstas no Manual de Crédito Rural, os impedimentos comerciais decorrentes dos acordos setoriais - todas estas consequências somente se legitimam quando há efetiva infração ambiental com dano comprovado que demande paralisação da área para recuperação.

A suspensão de atividade, embora possa parecer menos gravosa que o embargo, frequentemente produz efeitos mais amplos por não estar limitada espacialmente. Quando o art. 110 do decreto 6.514/08 autoriza a suspensão para "fazer cessar atividades em desacordo com a legislação ambiental", permite que a medida alcance estabelecimentos, processos produtivos e cadeias de fornecimento que transcendem o local específico da infração.

A necessária reforma conceitual e procedimental

A superação da confusão conceitual que marca a aplicação atual das medidas restritivas ambientais demanda algumas reformas. No plano administrativo, é imprescindível a capacitação dos agentes fiscalizadores para que compreendam as distinções entre os diversos institutos e suas respectivas hipóteses de aplicação. A motivação dos atos administrativos deve explicitar com precisão qual medida está sendo aplicada e seus fundamentos específicos, vedando-se o uso genérico e impreciso do termo "embargo" para situações que demandam outros instrumentos.

No plano normativo, urge estabelecer categorização clara e expressa dos diferentes institutos, com delimitação precisa de seus pressupostos, procedimentos e efeitos. As providências acauteladoras devem ter regime jurídico próprio que impeça sua equiparação aos embargos para fins de publicização e restrições creditícias. Os embargos devem ser subcategorizados conforme sua natureza e finalidade, com modulação proporcional dos efeitos.

No plano sistêmico, é fundamental reformular a arquitetura de publicização e comunicação entre órgãos. A inclusão automática e indiferenciada de toda medida restritiva em lista única de "embargos" perpetua e amplifica os efeitos da confusão conceitual. Cada instituto deve ter seu registro específico, com efeitos proporcionais à sua natureza e gravidade.

A precisão conceitual na aplicação de medidas restritivas ambientais não constitui preciosismo acadêmico ou formalismo estéril. Em um sistema que converte automaticamente termos administrativos em restrições creditícias e comerciais permanentes, a diferença entre uma providência acautelatória e um embargo pode significar a sobrevivência ou a morte econômica de um empreendimento. A proteção ambiental efetiva demanda instrumentos proporcionais e adequados a cada situação, não a aplicação mecânica e indiferenciada de medidas extremas. Somente através da correta distinção e aplicação criteriosa de cada instituto o direito ambiental sancionador poderá cumprir sua função de proteção ecológica sem sacrificar desnecessariamente outros valores constitucionalmente protegidos.