Sanções políticas tributárias: Entre limites e proporcionalidade

Chama-se de sanções políticas as restrições impostas pela Administração com o propósito de coagir indiretamente o contribuinte ao pagamento de tributos ou ao cumprimento de deveres formais. O denominador comum é o desvio do meio devido de cobrança (lançamento, inscrição e execução fiscal) para um atalho restritivo que incide sobre a própria atividade econômica (interdição, apreensão de mercadorias, bloqueio cadastral, negativa de atos essenciais etc.). A doutrina e o STF, há décadas, rechaçam a prática, por violação a liberdades econômicas, ao devido processo e à legalidade.

O debate renova-se com o avanço da fiscalização digital (travas sistêmicas em NF-e, bloqueios automáticos de cadastros, exigência de quitação para reativação). A pergunta é velha, embora a roupagem seja nova: pode o Fisco constranger o contribuinte por via oblíqua? A resposta continua, em regra, negativa, salvo situações singularíssimas em que a medida não visa “cobrar”, mas proteger bens constitucionais específicos (p. ex., livre concorrência em mercado altamente regulado).

1) Conceito e estrutura obrigacional

Na literatura tributária, sanções políticas são descritas como restrições administrativas que condicionam o exercício regular da atividade econômica ao adimplemento do tributo ou ao cumprimento de obrigações formais, substituindo indevidamente o caminho legal de cobrança. O CTN, ao diferenciar obrigação principal (prestação pecuniária) e acessória (dever instrumental), deixa ver o limite: o descumprimento de deveres formais converte-se em multa, não em proibição de operar. O Executivo pode detalhar deveres instrumentais, mas não pode criar, por via regulamentar, sanções restritivas desproporcionais ao exercício da atividade (cf. art. 113, §§ 1º–3º, CTN; art. 96, CTN; art. 150, I, CF/1988).

Em chave didática, Leandro Paulsen explica que deveres formais exigem lei para sua criação e podem ser pormenorizados por atos infralegais; a sanção por descumprimento - sobretudo pecuniária - reclama reserva legal em sentido estrito (Curso de Direito Tributário completo, 4. ed., 2012, p. 133-135 e 16). Esse ponto, por si, desautoriza que um bloqueio cadastral automático se converta em “pena” pelo inadimplemento da principal.

2) Fundamentos constitucionais e devido processo

A vedação às sanções políticas decorre de um feixe de garantias:

• Livre exercício de trabalho, ofício e profissão (art. 5º, XIII, CF);
• Devido processo legal, contraditório e ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, CF);
• Legalidade tributária (art. 150, I, CF; art. 97, CTN);
• Livre iniciativa e função social da empresa (art. 170, caput e par. ún., CF).

A proporcionalidade, nos termos de Humberto Ávila (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito), funciona como teste operativo: (i) a medida realmente promove o fim?; (ii) não há meio igualmente eficaz menos restritivo?; (iii) os benefícios superam os custos em direitos fundamentais? (Teoria dos Princípios, 3. ed., p. 116-124). Em matéria de cobrança fiscal, a execução é, em princípio, meio adequado e menos gravoso; por isso, substituí-la por interdições e bloqueios tende a falhar no teste.

3) Orientação do STF (regra): Vedação a meios coercitivos indiretos

A jurisprudência consolidada da Corte - súmulas 70, 323 e 547 - veda a interdição de estabelecimento, a apreensão de mercadorias e a proibição de atos profissionais como meios coercitivos de cobrança. Em decisões paradigmáticas, o STF tem repetido que condicionar o exercício de atividade a quitação prévia fere o devido processo e desestimula o controle judicial da validade do crédito (v.g., ADI 173, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 20/3/09; RE 413.782, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 3/6/05; RE 666.405, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 27/8/12).

O fio condutor é nítido: cobrança se faz por processo, não por intimidação administrativa. A imposição de regularidade fiscal em licitações, por exemplo, foi mantida com leitura conforme (CF/1988 e lei 8.666/1993), de modo a não exigir quitação integral quando o tributo está em discussão judicial ou administrativa (ADIn 173).

4) Exceção que confirma a regra: América Virgínia Tabacos

Há, todavia, singularidades. Em AC 1.657 MC (Rel. Min. Joaquim Barbosa; red. p/ o acórdão Min. Cezar Peluso, j. 27/6/07) e no RE 550.769 (j. 22/5/13), relativos a indústria de cigarros, o STF admitiu a cassação do registro especial (DL 1.593/1977) diante de inadimplemento reiterado e estratégico do IPI, com redução artificial de preços e ofensa à livre concorrência. Não se tratou de “atalho de cobrança”, mas de tutela setorial em mercado altamente regulado. A doutrina majoritária lê o caso como exceção fundada na finalidade concorrencial e regulatória, e não como autorização genérica para bloqueios cadastrais como técnica arrecadatória.

5) Fiscalização digital e “novas” sanções políticas

Na prática contemporânea, multiplicam-se travas sistêmicas: negativa automática de CND, bloqueio de inscrição, restrição à emissão de NF-e ou à movimentação logística, muitas vezes condicionadas a pagamento/parcelamento do débito - mesmo quando deveres acessórios já foram saneados. Em tais hipóteses, a medida retoma o núcleo das sanções políticas: constranger por vias oblíquas. O parâmetro constitucional permanece: (i) processo regular (constituição do crédito, inscrição e execução); (ii) proporcionalidade (meio menos gravoso disponível); (iii) finalidade legítima (arrecadar restringir direitos fundamentais).

6) Aplicação ao caso concreto (síntese)

Em caso recente do Amazonas, após retificações declaratórias e saneamento de obrigações acessórias, a reativação de inscrição estadual foi condicionada a pagamento/parcelamento do débito consolidado. A exigência, ao substituir o meio próprio de cobrança por restrição cadastral, reproduz sanção política vedada: (i) limita a atividade empresarial; (ii) compromete o acesso a notas e operações; (iii) dispensa a via processual adequada. A solução constitucionalmente aderente é a cobrança judicial - e não o cerceio administrativo.

Conclusões

A noção de sanção política descreve restrições administrativas voltadas a compelir indiretamente o adimplemento tributário. Em regra, são inconstitucionais por violarem liberdade econômica, devido processo e legalidade.

A digitalização não altera o parâmetro: bloqueios cadastrais automáticos condicionados a quitação/parcelamento continuam sujeitos ao teste de proporcionalidade e à vedação sumulada.

Exceções (p. ex., América Virgínia Tabacos) exigem base legal específica, mercado regulado, finalidade setorial legítima (livre concorrência, saúde pública) e motivação estrita - não se confundem com “meios de cobrança”.

A Administração dispõe de instrumentos suficientes: lançamento, inscrição e execução fiscal. Fora deles, há coerção oblíqua e risco de erosão de garantias constitucionais.

O controle (administrativo e judicial) deve aferir caso a caso adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, preservando a regra de vedação e circunscrevendo as excepcionalidades.

_________

Constituição e legislação

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988: arts. 5º, II, XIII, LIV e LV; 150, I; 170, caput e parágrafo único.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), arts. 96 e 113.
• Lei 6.830/1980 (Execução Fiscal).
• Decreto-Lei 1.593/1977, art. 2º (registro especial na indústria do cigarro), com alterações.

Jurisprudência do STF

• Súmula 70: inadmissível interdição de estabelecimento como meio coercitivo.
• Súmula 323: inadmissível apreensão de mercadorias como meio coercitivo.
• Súmula 547: não é lícito proibir que contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça atividades profissionais.
• ADIn 173 (Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 20.03.2009): vedação de condicionamentos generalizados a quitação para atos da vida civil; leitura conforme para “regularidade fiscal” em licitações.
• RE 413.782 (Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 03.06.2005): negativa de impressão de blocos; inviabilidade de exigir nota avulsa “nota a nota”.
• RE 666.405 (Rel. Min. Celso de Mello, DJe 27.08.2012): reafirmação de que a prerrogativa de tributar não autoriza supressão de direitos fundamentais.
• AC 1.657 MC (Rel. Min. Joaquim Barbosa; red. p/ o acórdão Min. Cezar Peluso, j. 27.06.2007) e RE 550.769 (j. 22.05.2013): América Virgínia Tabacos — cassação de registro especial em razão de inadimplemento reiterado com ofensa à livre concorrência (exceção setorial).

Doutrina

• Paulsen, Leandro. Curso de Direito Tributário completo. 4. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
• Ávila, Humberto. Teoria dos Princípios. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
• Becker, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Noeses, 2013.
• Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
• Machado, Hugo de Brito. “Sanções políticas no Direito Tributário” (nota doutrinária e elenco de práticas restritivas; consulta doutrinária).
• Brum, Gabriele Sant’Anna Oliveira. “Sanções políticas em matéria tributária”, Revista de Doutrina da 4ª Região, n. 62, out. 2014.