Limites de cessão em resseguro no marco regulatório atual

1. Introdução

A regulação brasileira de resseguro passou, nos últimos anos, por uma transformação silenciosa, mas profunda.

Com o objetivo de reter parcela significativa dos riscos segurados nas próprias seguradoras - e, consequentemente, dentro do território nacional -, o modelo que vigorou até bem pouco tempo se baseava em mecanismos rígidos de controle e de proteção ao mercado local. Um dos exemplos mais expressivos dessa lógica eram os limites estritos de cessão em resseguro impostos às cedentes.

O arcabouço regulatório atual, contudo, apresenta natureza bastante distinta - tanto em sua forma quanto em seu conteúdo e objetivos. O desenho normativo vigente privilegia um regime mais flexível e principiológico, que confia na capacidade técnica das supervisionadas para estruturar e gerenciar seus programas de transferência de riscos. Diferentemente do que ocorria antes, esse novo modelo não desestimula a cessão de riscos em resseguro, mas busca equilibrá-la por meio de práticas prudenciais e de governança, promovendo, em última análise, maior capacidade de absorção de risco pelo mercado como um todo.

Apesar da significativa pivotada regulatória, a fiscalização da Susep - Superintendência de Seguros Privados talvez não tenha ainda internalizado as consequências do novo regime regulatório. Isso porque ainda se tem notícias de representações administrativas sendo instauradas pela autarquia contra seguradoras em matéria de cessão de limites em resseguro baseadas numa crítica ultrapassada de que:

"De maneira geral, a seguradora pode obter vantagens competitivas em relação às demais companhias, quanto maior a cessão, maior a capacidade de aceitação de riscos. Além disso, percentuais elevados de cessão naturalmente representam menor retenção por parte da empresa cedente, o que pode acarretar em aumento dos riscos de subscrição e crédito."

Nesse novo contexto, ganha relevo a seguinte indagação: há algo per se reprovável ou irregular em uma seguradora manter índices de cessão em resseguro acima do percentual médio de mercado?

Adiante-se que a resposta, à luz do atual arcabouço normativo, só pode ser negativa, como será explicitado adiante. E isso tem implicações diretas não só para a supervisão sancionadora, mas também para a participação de resseguradores estrangeiros - admitidos e eventuais - no mercado brasileiro.

2. Do monopólio do IRB ao mercado aberto: contexto da limitação de cessão

Por quase sete décadas, o resseguro no Brasil viveu sob o monopólio do IRB, justificado à época por uma lógica de política industrial desenvolvimentista. A ruptura vem com a LC 126, de 15 de janeiro de 2007, que abre o mercado à atuação de resseguradores locais, admitidos e eventuais, marcando a transição para um modelo de maior integração internacional.

Nesse cenário de abertura, o regulador buscou, porém, mitigar o risco de "desnacionalização" da capacidade de retenção e proteger a consolidação do mercado doméstico. É nesse contexto que surge a resolução CNSP 168, de 17 de dezembro de 2007, estabelecendo, entre outros mecanismos, oferta preferencial aos resseguradores locais e, sobretudo, um limite global de cessão em resseguro.

O art. 16 da resolução 168/07 estabelecia que seguradoras e resseguradores locais não poderiam ceder, em resseguro ou retrocessão, mais de 50% dos prêmios emitidos, por ano civil, considerando a globalidade das operações. Acima desse patamar, a cessão dependia de autorização específica e prévia da Susep.

Ou seja, havia um teto objetivo e que deveria ser planejado ex ante para a transferência de riscos. A partir dele, qualquer cessão adicional era, em princípio, proibida, o que dialogava diretamente com a preocupação de limitar a parcela de risco "exportada" a resseguradores estrangeiros, notadamente admitidos e eventuais, ao mesmo tempo em que se fortaleciam os resseguradores locais.

3. A lógica concorrencial sob o regime antigo: cessão alta como "vantagem indevida"

Sob o regime anterior, a violação do limite de 50% de cessão configurava infração específica - "[n]ão observar os limites de retenção ou cessão, na forma da legislação", nos termos do art. 43 da resolução CNSP 393, de 30 de novembro de 2020. A pena era calibrada para essa conduta, prevendo-se multa em patamar próprio - de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais) a R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).

A fiscalização da Susep, em diversos casos, passou a sustentar que a seguradora que cedia acima do limite reduzia artificialmente sua exposição ao risco, liberava capacidade para subscrever mais negócios e, como resultado, obtinha "vantagem competitiva e econômica" frente às concorrentes que respeitavam o limite.

Essa argumentação era frequentemente apontada pela fiscalização da Susep como fator que impactava negativamente para a cedente na dosimetria e na fixação da pena.¹

Na apreciação das referidas infrações, era costume que a equipe técnica da Susep articulasse argumentos de ordem concorrencial para fundamentar o posicionamento, no que era geralmente acompanhada pela autarquia (em 1ª instância administrativa) e, por vezes, pelo CRSNSP - Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados em 2ª instância.

Apenas para citar um exemplo relativamente recente, foi o que se viu, por exemplo, no julgamento da Fator Seguradora S.A., em 2024, por ocasião da 326ª Sessão²:

"Esclarecemos que, de maneira geral, a cessão acima do limite regulatório faz com que a seguradora minore sua retenção dos prêmios de seguro e diminua a sua exposição ao risco, cenário em que a companhia aumenta sua capacidade para realizar mais contratos de seguro e absorção de novos riscos, obtendo maior vantagem competitiva e econômica diante das demais que se adequaram ao limite anual de 50% de cessão em resseguro." (grifos no original).

Essa leitura - reproduzida em manifestações técnicas e, por vezes, acolhida em decisões administrativas - poderia fazer sentido em um contexto em que havia comando normativo expresso proibindo a cessão além de 50%, e em que o regulador ainda operava com forte ênfase em proteger a retenção local de riscos. Dentro desse paradigma, uma cessão global significativamente superior ao limite era vista não só como infração prudencial, mas também como distorção concorrencial, a justificar a repressão sancionadora com base no próprio microssistema de seguros.

4. A virada de chave: Resolução CNSP 451/22 e o abrandamento do controle sobre o volume de cessão

Com a resolução CNSP 451, de 6 de dezembro de 2022, há uma mudança de rota bastante nítida. A norma revoga a resolução CNSP 168/07; elimina o limite fixo de 50% para cessão global em resseguro e passa a exigir das seguradoras a implementação de uma política de transferência de riscos, sujeita a uma avaliação qualitativa pela supervisão (art. 6º)³.

O ponto central para o tema é o § 4º do art. 6º, que dispõe que as sociedades seguradoras deverão apresentar à Susep, até o dia 31 de março do ano civil subsequente, justificativa técnica para percentual de cessão em resseguro superior a 90%, considerando-se a globalidade de suas operações, por ano civil.

Essa redação revela alguns movimentos importantes:

(i) deixa de existir um teto regulatório de cessão, como o antigo 50%;

(ii) a Susep não mais controla ex ante a cessão acima de determinado patamar (a qual dependia de autorização prévia da autarquia); e

(iii) a preocupação se desloca para a necessidade de a seguradora demonstrar ex post, tecnicamente, a racionalidade de um nível de cessão superior a 90%, segundo a sua política de transferência de riscos.

Nos documentos preparatórios e análises de impacto regulatório que antecederam a edição da resolução CNSP 451/22, a alteração é descrita como fruto de abordagem mais principiológica da regulação, com ênfase na avaliação qualitativa dos programas de resseguro, em substituição ao limite fixo de cessão.⁴

Em linguagem simples: o regulador deixa de policiar o volume de cessão via um número mágico e passa a avaliar se a política de transferência de riscos é consistente com o perfil da carteira, se o programa de resseguro é robusto e se os riscos prudenciais (subscrição, crédito, liquidez) estão adequadamente geridos.

Houve, portanto, uma nítida modernização das regras prudenciais, as quais passaram a priorizar critérios técnicos, a efetividade dos mecanismos internos de gerenciamento de riscos e a aderência às políticas corporativas estruturadas, sem os ultrapassados desestímulos de antes à estratégia de cessão de risco em resseguro.

No lugar de regras fechadas e com ênfases macroeconômicas gerais, o regulador houve por bem abolir o limite de cessão em resseguro por parte de cedentes e, ao invés disso, apontar diretrizes a serem adotadas pelas seguradoras no desenvolvimento de suas políticas individuais de transferência de riscos.

5. Linhas isentas e necessidade de elevada capacidade de resseguro

Essa inflexão regulatória dialoga, ainda, com o reconhecimento de que determinados ramos dependem estruturalmente de resseguro, inclusive estrangeiro. É o caso, por exemplo, dos seguros garantia e riscos financeiros, do seguro rural e de riscos de natureza catastrófica, como o nuclear.

Já sob o regime anterior, esses ramos eram tratados como "linhas isentas" em relação ao limite de 50% de cessão. E, mesmo no processo de revisão normativa recente, o CNSP optou por manter e até reforçar essa lógica, reconhecendo a necessidade de elevada capacidade de resseguro, forte participação de resseguradores internacionais e desenho de programas em que a seguradora pode ceder "quase tudo" que subscreve, quando isso faz sentido em termos de solvência e apetite de risco.⁵

Uma alteração dessa ordem tem efeitos diretos sobre a participação de resseguradores admitidos e eventuais: nos ramos em que a capacidade local é naturalmente limitada, a possibilidade de estruturar programas com cessão superior a 90% para players estrangeiros é, hoje, regulamentarmente aceita - desde que a política de transferência de riscos seja consistente e a justificativa técnica seja apresentada à Susep, quando o gatilho de 90% for ultrapassado.

6. O novo papel dos resseguradores estrangeiros na fase pós-abolição do limite de cessão

Ao eliminar o antigo teto global de 50%, o regulador abre caminho para que seguradoras estruturem programas de resseguro intensivo, com participação relevante de resseguradores locais, admitidos e eventuais.

Do ponto de vista econômico, isso amplia significativamente a capacidade de subscrição do mercado brasileiro, favorece a alocação eficiente de risco em players globais com maior apetite e capital e confere maior flexibilidade estratégica às seguradoras na gestão de seus balanços.

Sob o prisma vista regulatório, a mensagem é clara: não há, em si, problema em ceder 60%, 80% ou 99% de uma carteira, desde que isso decorra de uma política de riscos robusta, que o programa seja bem estruturado e que, acima de 90%, a justificativa técnica seja informada à Susep a posteriori, dentro do prazo regulatório.

Em outras palavras, o sistema aceita que uma seguradora retenha muito pouco risco direto, apoiando-se massivamente em resseguradores, inclusive estrangeiros, sem que isso seja tratado como conduta suspeita ou indesejada em si mesma.

7. Por que deixa de fazer sentido falar em "vantagem concorrencial ilícita" pela mera cessão elevada?

É justamente aqui que a tese de "vantagem competitiva" associada a maior volume de cessão, rotineiramente questionada pela fiscalização, deixa de ter aderência ao novo marco regulatório.

Sob a resolução CNSP 168/07, havia um limite legal expresso, e quem o ultrapassava violava frontalmente uma proibição normativa. Nessas condições, fazia algum sentido argumentar que a seguradora, ao violar o limite, operava fora das regras do jogo e, ao reter menos risco que as demais, obtinha vantagem competitiva - à época indevida -, na perspectiva do regulador de seguros.

Com a resolução CNSP 451/22, esse raciocínio não se sustenta mais. Não há mais limite máximo de cessão previsto em norma; a marca dos 90% não funciona como "teto", mas apenas como gatilho de justificativa técnica ex post; e a própria Susep reconhece, nos documentos preparatórios, que a intenção foi substituir o limite fixo por avaliação qualitativa de programas de resseguro.

Se a própria regulação autoriza expressamente que seguradoras adotem diferentes níveis de retenção - inclusive com cessão superior a 90%; se não estabelece qualquer vedação concorrencial entre quem cede mais ou menos, dentro da moldura da norma; e se reconhece a necessidade de elevada cessão em determinadas linhas, então não é coerente que a fiscalização tente, pela via sancionadora, reimportar a retórica de "vantagem competitiva" irregular, apenas porque uma seguradora opera com índice de cessão maior que a média do mercado.

Mais grave: insistir nesse discurso pode distorcer a lógica que sustenta o próprio sistema sancionador, que deixaria de se concentrar em condutas que efetivamente violam o arcabouço prudencial ou de proteção ao consumidor para voltar a punir comportamentos que, hoje, configuram estratégias de negócio lícitas e toleradas, desde que acompanhadas de governança e transparência adequadas.

8. Da infração específica ao tipo genérico: o que isso revela sobre a gravidade regulatória

A mudança normativa também se reflete na tipificação das infrações. Antes, ultrapassar o limite de cessão implicava a incidência do art. 43 da resolução CNSP 393/20 - tipo específico, com penalidade talhada sob medida.

Com a eliminação do limite, já não há infração por "não observar limites de cessão" quando a cessão, mesmo elevada, se dá dentro do regime da resolução CNSP 451/22; o que pode ocorrer é a seguradora deixar de fornecer, tempestivamente, a justificativa técnica de cessão superior a 90%, o que passa a ser enquadrado no tipo genérico de "omitir ou sonegar informações que deva comunicar à Susep" (art. 36 da resolução 393).

Isso é revelador: o descumprimento do limite de 50% era visto como infração de alta relevância, com tipo próprio; a não entrega de justificativa técnica, no novo regime, é tratada como omissão informacional genérica, em meio a inúmeras outras hipóteses abrangidas pelo mesmo dispositivo.

Além disso, a amplitude do intervalo sancionatório do art. 36 (de R$ 30 mil a R$ 1 milhão) exige cuidado redobrado na dosimetria, justamente porque se trata de tipo não concebido originalmente para punir "diferenciais de cessão", mas omissões informacionais de gravidade variada.⁶

A mudança de orientação regulatória, e seus efeitos sobre o exercício do poder de polícia e da competência sancionadora da Susep, altera substancialmente a forma de aferir a gravidade da conduta. O que antes poderia ser visto como infração de reprovabilidade mais alta, hoje deve ser interpretado com muito menor severidade, sob pena de contradição interna do sistema administrativo e distorcer o próprio sentido proporcionalidade na aplicação da sanção.

Tudo isso reforça a percepção de que o foco regulatório deixou de recair sobre o volume de cessão em si e passou a concentrar-se na transparência, na governança e na aderência das supervisionadas às suas políticas de transferência de riscos, em prol de uma maior capacidade de absorção de riscos pelos agentes que atuam no mercado brasileiro.

9. Considerações finais

O novo marco regulatório de resseguro - consagrado pela resolução CNSP 451/22 - representa um afastamento consciente do antigo modelo de limite rígido de cessão, que por anos pautou a atuação da Susep, inclusive sob o discurso de evitar "vantagens competitivas indevidas".

No regime atual, não há teto objetivo para a cessão global em resseguro por seguradoras; a marca dos 90% atua apenas como gatilho de supervisão ex post, via justificativa técnica; a participação de resseguradores estrangeiros (admitidos e eventuais) ganha relevo, sobretudo em ramos dependentes de grande capacidade; e a diferença de estratégias de retenção e cessão passa a ser elemento natural de competição lícita, desde que observadas as regras prudenciais.

Nesse contexto, perde sentido que a fiscalização insista em qualificar como "ilícita vantagem concorrencial" o simples fato de uma seguradora ceder mais do que outra, se ambas atuam dentro dos parâmetros da resolução 451, se a cessão elevada é coerente com a política de transferência de riscos e se as informações devidas à Susep são prestadas.

A coerência do sistema exige que o poder sancionador acompanhe a evolução da regulação. Se o regulador, deliberadamente, abandonou o controle rígido do volume de cessão e optou por reforçar a supervisão qualitativa, não é possível manter, por inércia, um discurso punitivo que pressupõe a existência de um teto que já não existe.

Em decorrência da virada regulatória operada pelo CNSP, a única visão possível é de que a vetusta alegação de "vantagens competitivas" ligadas a patamares diferentes de cessão em resseguro não podem mais ser, a priori, questionadas, dado que desenganadamente toleradas pelo atual sistema.

Em outras palavras: a discussão sobre "vantagens competitivas" derivadas de diferentes níveis de cessão deixou de ser tema para o direito sancionador securitário e, se ainda tiver algum espaço, será na esfera concorrencial ampla ou na análise econômico-estratégica do próprio mercado - mas não na punição de estratégias de resseguro que o próprio marco regulatório atual reconhece como legítimas.

Assim, espera-se que a Susep exerça o seu poder de polícia de maneira atenta e coerente com a evolução da regulação setorial no que diz respeito ao regime vigente da cessão de risco em resseguro por parte das cedentes.

Por fim, registre-se que o tratamento infralegal das cessões em resseguro na atualidade é perfeitamente compatível com a lei 15.040/2024, que entrará em vigor em 11 de dezembro de 2025. Assim, é razoável supor que o arcabouço regulatório terá vida longa, em benefício da segurança jurídica dos entes supervisionados.

_______

1 Na apreciação das referidas infrações, era costume que a equipe técnica da SUSEP articulasse argumentos de ordem concorrencial para fundamentar o posicionamento, no que era geralmente acompanhada pela autarquia (em 1ª instância administrativa) e, por vezes, pelo Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados (CRSNSP) em 2ª instância. Apenas para citar um exemplo relativamente recente, foi o que se viu, por exemplo, no julgamento da Fator Seguradora S.A., em setembro de 2024, por ocasião da 326ª Sessão: "a cessão acima do limite regulatório faz com que a seguradora minore sua retenção dos prêmios de seguro e diminua a sua exposição ao risco, cenário em que a companhia aumenta sua capacidade para realizar mais contratos de seguro e absorção de novos riscos, obtendo maior vantagem competitiva e econômica diante das demais que se adequaram ao limite anual de 50% de cessão em resseguro." (grifos no original).

2 Processo nº 15414.634413/2023-01.

3 Art. 6º As sociedades seguradoras e os resseguradores locais deverão gerenciar adequadamente suas operações de resseguro e retrocessão, mediante desenvolvimento e implementação de uma política de transferência de riscos.

§ 1º A política de transferência de riscos complementará a política de gestão de riscos, nos termos da regulamentação específica que dispõe sobre o sistema de controles internos, a estrutura de gestão de riscos e a atividade de auditoria interna, e deverá estar alinhada à sua política de subscrição.

[.]

4 Essa importante alteração de abordagem regulatória se colhe expressamente do voto do então Ilustre Diretor da Susep Marcelo Augusto Camacho Rocha no âmbito do Conselho Diretor da Susep, ao comentar especificamente o art. 6º da norma durante o seu iter de aprovação: "Essa modificação foi resultado de uma abordagem mais principiológica da regulação, com ênfase na avaliação qualitativa dos programas de resseguro adotados pelas Supervisionadas, em substituição ao limite fixo de cessão."

5 O CNSP chegou a ensaiar revogar as linhas isentas de controle de limite de cessão em retrocessão. Contudo, após consulta pública e ponderação dos efeitos de tal medida, o Conselho reconheceu a necessidade de elevada capacidade de resseguro em tais ramos. Assim, houve por bem em não apenas manter a isenção, mas também ampliá-la, incluindo em tal regime também os seguros rurais, por suas características catastróficas, como se vê do voto do então Superintendente da SUSEP: "7. As chamadas linhas isentas, atualmente previstas no §1º do artigo 16 da Resolução CNSP nº 168, de 2007: seguro garantia; seguro de crédito à exportação; seguro rural e seguro de crédito interno, seriam, a princípio, revogadas. Ocorre que os elementos colhidos na Consulta Pública sinalizaram que o aumento do percentual regulatório poderia não ser suficiente para comportar a necessidade de cessão em determinados ramos, especialmente dependentes do resseguro. Como exemplo, pode-se apontar o seguro rural, cuja sinistralidade tem sido severamente impactada pelos recentes eventos climáticos desfavoráveis. 8. Assim, ponderados os fatores envolvidos, concluiu-se pela manutenção da exceção em relação aos grupos de ramos financeiros, rural e nuclear - esse último, incluído por iniciativa da própria Susep, dada sua característica catastrófica. Entende-se que essa providência contribuirá para aumentar o nível de capacidade de resseguro no mercado."

6 "No Direito Administrativo Sancionador, o princípio da legalidade é uma proteção contra a arbitrariedade do Estado, assegurando que nenhuma sanção seja aplicada sem previsão legal clara e específica. Esse princípio é complementado pelo princípio da tipicidade, que exige uma descrição precisa e determinada da infração. Para Roxin, a tipicidade protege o administrado ou jurisdicionado de sanções arbitrárias, restringindo a interpretação da norma sancionadora aos contornos estritos estabelecidos pelo legislador, o que impede que o Estado amplie a aplicação das normas punitivas de forma desproporcional ou discricionária.

A tipicidade no Direito Administrativo Sancionador deve, assim, ser compreendida sob a perspectiva da interdição à arbitrariedade e da segurança jurídica, exigindo que as infrações estejam claramente tipificadas na norma e que as sanções aplicáveis sejam previamente estabelecidas. Segundo Roxin, uma tipicidade bem definida é essencial para que o administrado ou jurisdicionado possa conhecer previamente as condutas vedadas e as consequências de suas ações, assegurando o direito fundamental à previsibilidade e à estabilidade no ordenamento jurídico." (Osório, Fábio Medina, "Tipicidade e Legalidade das Infrações e Sanções no Direito Administrativo Sancionador", grifou-se, disponível em Medina Osório Advogados - Como funcionam tipicidade e legalidade das infrações e sanções no Direito Administrativo Sancionador? - último acesso em 10/11/2025, às 13h23.