IBS e da CBS na base de cálculo no ICMS: Guerra fiscal e litigiosidade na transição?

Fato é que a fase inicial de implementação da reforma tributária do consumo, prevista para 2026, já provoca desencontros entre os Estados sobre a possibilidade de o IBS e a CBS comporem a base de cálculo do ICMS.

A discussão sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS ganhou novos contornos após a publicação (e posterior retificação) da resolução de consulta 39/25 pela Sefaz/PE.

A primeira manifestação de Pernambuco indicava que os novos tributos deveriam compor a base do ICMS já em 2026, ainda que em conformidade com a nota técnica 2025.002 v1.32 da NF-e. A interpretação gerou forte repercussão, preocupando setores produtivos, em razão de seus potenciais impactos na carga tributária e no equilíbrio concorrencial.

Diante das críticas, Pernambuco, em 02 de dezembro, revisou seu entendimento. No novo posicionamento, a Sefaz/PE esclarece que IBS e CBS não integrarão a base do ICMS em 2026, reconhecendo o caráter apenas indicativo desses valores no próximo ano.

Em sua fundamentação anterior, a Sefaz/PE sustentou uma interpretação estrita da lei Kandir, em que, conforme o dispositivo, a base de cálculo do ICMS é o valor da operação, o que inclui o montante de outros tributos incidentes.

A lógica adotada é a de que, sendo o IBS e a CBS tributos de natureza indireta, seus valores seriam naturalmente repassados ao preço final da mercadoria ou serviço, devendo, portanto, compor a base de cálculo do imposto estadual.

A inclusão efetiva na base de cálculo ficará restrita a 2027. Com essa retificação, o Estado se alinha ao entendimento já adotado por São Paulo e pelo Distrito Federal, que, embora reconheçam que os novos tributos comporão a base do ICMS pelo critério do valor da operação previsto na lei Kandir, também deixam claro que não haverá repercussão financeira antes de 2027, conforme, respectivamente, a resposta à consulta 30.661/24 da solução de consulta 23/25.

Embora o eufemismo esteja presente nas manifestações estaduais, a falta de alinhamento compromete a previsibilidade do sistema e fere a lógica de simplificação e transparência buscada pela reforma, acentuando o cenário de insegurança jurídica.

Esta assimetria de entendimentos, somada à recomendação do COMSEFAZ - Comitê Nacional de Secretários de Fazenda pela não inclusão, expõe uma perigosa fissura na segurança jurídica, com potencial para gerar um contencioso de larga escala.

A origem desta controvérsia remonta à própria tramitação da reforma no Congresso Nacional.

A reforma tributária, embora acene com a promessa de simplificação, não é, por si só, um antídoto para a cultura do litígio. A criação de novas estruturas, como o Comitê Gestor, e a longa fase de transição (2026-2033) são, inerentemente, fontes de novas e complexas controvérsias.

A disputa sobre a base de cálculo do ICMS em 2026 é, sem dúvidas, apenas a primeira de muitas que estão por vir.

Nesse cenário, torna-se imperiosa a constituição de um suporte jurídico-tributário especializado para orientar empresas e entidades na travessia desse período de transição, que se inicia em 2026. A multiplicidade de normas infraconstitucionais, a coexistência temporária de modelos tributários distintos e o surgimento de controvérsias interpretativas, como a que ora envolve a base de cálculo do ICMS, exigem acompanhamento técnico contínuo, sob pena de exposição a riscos fiscais, perda de competitividade e adoção de modelos operacionais incompatíveis com as diretrizes que virão a prevalecer no novo sistema.