O problema da bitributação do IPVA nas locadoras de veículos

Resumo

A constante guerra fiscal entre os entes federativos demanda, cada dia mais, a atuação do STF na busca do apaziguamento e segurança jurídica na interpretação e aplicação das normas jurídicas de direito tributário. Com o IPVA não é diferente, uma vez que se trata de arrecadação importante dos Estados e Distrito Federal, os quais promovem a edição de leis locais que evidentemente puxam para si a competência de tributar, muitas vezes ignorando o sistema normativo tributário e a repartição constitucional da competência tributária. O resultado é o aumento constante das demandas judiciais buscando a definição, pelo judiciário, do sujeito ativo desta exação, de modo a evitar bitributação. O problema é criado quando a corte suprema opta, no processo hermenêutico, priorizar a teleologia em detrimento das normas de subordinação e coordenação já existentes no sistema jurídico tributário.

Introdução

O estudo do direito tributário é permeado pelas constantes reflexões sobre a materialidade e incidência dos diversos tributos, taxas e contribuições existentes no Sistema Tributário Nacional brasileiro, resultando na constante evolução científica, a qual, naturalmente, proporciona melhor entendimento dos elementos pertencentes a este grupo de normas.

Como produto destas reflexões, nascem novas linhas interpretativas de aplicação normativa, as quais visam suprir as ambiguidades, contradições e omissões do direito positivo, contudo, não raramente, da análise de um mesmo objeto, nascem teses colidentes, umas favorecendo o fisco e outras favorecendo o contribuinte.

Com o IPVA não é diferente. Com o aumento constante da frota nacional de veículos, e o valor arrecadatório que isto representa, os entes federativos travam entre si a chamada "guerra fiscal", fomentada pela ausência de lei complementar de normais gerais de direito tributário tratando especificamente do IPVA (art. 146, III, a, do texto constitucional)¹ e da possibilidade, em razão disso, dos estados e do Distrito Federal terem competência legislativa plena para disciplinar o imposto, conforme permissivo legal constante no art. 24, §3º, da Constituição Federal.²

Para agravar, não houve, pelo Senado Federal, promulgação de norma fixando alíquotas mínimas do IPVA, nos termos indicados no art. 155, §6º, I, da Constituição Federal³, deixando o caminho livre aos estados e Distrito Federal para fixarem suas alíquotas, muitas vezes reduzindo-as de modo a atrair frotistas e locadoras de veículos, com o intuito de aumentar sua arrecadação.

Dentre os inúmeros embates judiciais acerca desta exação, surgiu o Tema 1.198 (leading case ARE 1357421), em que se discute, à luz dos artigos 1º, IV, 5º, XIII, XXII, XXXV e LV, 146, III, a, 150, I, II, IV e V, 155, III, e 170, parágrafo único, da Constituição Federal, se a lei 13.296/08 do Estado de São Paulo, questionada na ADI 4.376, rel. min. Gilmar Mendes, pode submeter locadora de veículos ao recolhimento de IPVA relativo aos automóveis colocados para locação naquele Estado, mesmo que a empresa seja sediada em outro Estado da federação, onde realiza o registro de toda sua frota e recolhe referido tributo, bem como submeter seus clientes locatários como responsáveis solidários da obrigação tributária.

Ademais, questiona-se a proporcionalidade e vedação ao confisco na seara tributária, pela imposição de multa tributária de 100% após a inscrição do débito em dívida ativa.

O objetivo deste artigo científico é analisar a recente jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) acerca da incidência do IPVA e apontar os perigos envolvidos na inclinação da corte ao entendimento pela adoção da destinação do produto da arrecadação do IPVA, qual seja, o custeio dos gastos com manutenção de rodovias, construção de novas estradas de rodagem, fiscalização de trânsito etc., como critério espacial de incidência ao invés do domicilio fiscal eleito pelo contribuinte, alterando com isso todo o esquema lógico-normativo da competência tributária.

1. Contexto histórico

Antes da criação do IPVA na forma como conhecemos, inúmeras taxas foram cobradas pelos entes federativos objetivando o custeio da manutenção e construção de estradas de rodagem, cujo ônus financeiro recaia sobre os estados e municípios., já que, invariavelmente, são nesses territórios que os veículos transitam.

A lei paulista 2.485/35⁴ criou, no Estado de São Paulo, a taxa de conservação das estradas de rodagem estaduais, indicando em seu art. 28 como sujeito passivo todo proprietário de veículo utilizado para transitar por estradas de rodagem daquela unidade federada ou por estradas cujas despesas de conservação estivessem a cargo dela ou fossem por ela subsidiada.

O parágrafo 4º do artigo supracitado prescrevia que os veículos de outros Estados, que mantivessem tráfego habitual dentro do Estado de São Paulo, ficariam sujeitos à taxação, enquanto o parágrafo 5º determinava que os veículos de outros Estados que permanecessem temporariamente no território de São Paulo ficariam isentos das taxas, pelo prazo de 30 dias, desde que o seu Estado de origem adotasse medida recíproca para com os veículos de São Paulo.

Posteriormente, a lei 9.995/67⁵ estipulou, em seu art. 1º, ser a taxa devida por todos os proprietários de veículos que transitassem pelo Estado, pertencentes a pessoas ou empresas, inclusive as de economia mista, que nele tenham residência, domicílio, sede ou filial.

No âmbito federal, o decreto-lei 397/68⁶ criou a taxa rodoviária federal, sendo devido por todo proprietário de veículo motorizado que transitasse no território nacional e sendo o produto de sua arrecadação integralmente aplicado no custeio de projetos e obras de conservação e restauração de estradas de rodagem federais, conforme prescrevia seu art. 1º.

No ano seguinte, foi instituída a taxa rodoviária única (TRU) por meio do decreto-lei 999/69⁷, devida pelos proprietários de veículos automotores registrados e licenciados em todo o território nacional. A taxa era arrecadada pelos estados e territórios, bem como pelo Distrito Federal, devendo eles entregarem parte da arrecadação ao DNER - Departamento Nacional de Estradas e Rodagem.

Em todos os casos citados acima, foram criadas taxas pelo uso das estradas de rodagem por parte dos proprietários de veículos automotores e visavam custear, dessa forma, as despesas da União, estados e municípios com os serviços de conservação, melhoramento e sinalização de vias públicas, além das despesas administrativas e dos serviços de arrecadação.

Se tratavam, portanto, de tributos vinculados à uma contraprestação de serviços públicos, cuja destinação seria o custeio destes mesmos serviços.

Visando a melhor distribuição dos recursos, foi promulgada a EC 27/85⁸, momento em que a TRU deixou de existir, passando a competir aos estados e ao Distrito Federal instituir o imposto sobre propriedade de veículos automotores, sendo vedada a cobrança de impostos ou taxas sobre a utilização de veículos.

Foi instituída também a divisão do produto da arrecadação, sendo atribuído 50% ao estado e 50% ao município onde estivesse licenciado o veículo.

O art. 23, inciso III e o §13 da Constituição Federal de 1969, passou a ter a seguinte prescrição:

Art. 23. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

(...)

III – propriedade de veículos automotores, vedada a cobrança de impostos ou taxas incidentes sobre a utilização de veículos.

(...)

§13 – Do produto da arrecadação do imposto mencionado no item III, 50%, constituirá receita do Estado e 50%, do município onde estiver licenciado o veículo; as parcelas pertencentes aos municípios serão creditadas em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos estabelecidos em lei federal.

Com a CF/88, foi mantida a competência dos estados e do Distrito Federal para instituir o IPVA, pertencendo aos municípios onde os veículos automotores estivessem licenciados metade do produto da arrecadação do imposto cobrado por aqueles, disposição que até o momento vigora, em seus arts. 155, inciso III⁹ e 158, inciso III.¹⁰

Ainda que o imposto criado, por sua própria natureza, não possua vinculação à um serviço público prestado ou colocado à disposição, não havendo, dessa forma, destinação específica definida aos recursos arrecadados, fica claro o objetivo dos constituintes de 1988 em outorgar maior participação dos municípios no produto da arrecadação do IPVA, de modo a custear as despesas decorrentes da circulação dos veículos automotores em seus territórios.

Entretanto, importante ressaltar que o art. 167, inciso IV, da Constituição Federal de 1988¹¹, veda expressamente a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, distinguindo, de forma inequívoca, a ratio dos constituintes durante o processo de enunciação da norma com a própria norma enunciada.

Confira aqui a íntegra do artigo.