Ficha Limpa e a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar 219/25

A Lei Complementar 219/2025, que alterou a Lei da Ficha Limpa, padece de inconstitucionalidade formal. O Senado Federal incluiu cinco emendas de mérito ao PLP 192/23 e, em vez de devolver o texto à Câmara dos Deputados, para deliberação, enviou o projeto à sanção. Esse atalho viola os arts. 65 e 66 da Constituição e afeta a validade da lei.

O bicameralismo na Constituição de 1988

O sistema bicameral adotado pela Constituição de 1988 vai além da divisão de competências entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Ele constitui uma estrutura deliberativa voltada a assegurar reflexão sucessiva, controle recíproco e maior legitimidade democrática na produção das leis.

A Casa que inicia a tramitação do projeto tem um papel central. É nela que se forma a primeira vontade sobre o conteúdo da proposição. A Casa revisora, por sua vez, pode aprovar, rejeitar ou emendar o texto. Essa dinâmica, contudo, possui limites claros. Quando a Casa revisora altera substancialmente o projeto, a Constituição exige que a Casa iniciadora se manifeste novamente.

A distinção entre Casa iniciadora e Casa revisora não é apenas terminológica. O STF, ao julgar a ADI 2.182, assentou que a Casa iniciadora detém prevalência em caso de divergência quanto ao conteúdo final do projeto. Essa primazia não decorre de hierarquia, mas do procedimento definido na Constituição. Por isso, havendo emenda de mérito na fase de revisão, a última palavra é da Casa iniciadora.

Os arts. 65 e 66 da Constituição e a jurisprudência do STF

O art. 65 da Constituição disciplina o procedimento legislativo bicameral. Ele estabelece que o projeto aprovado por uma Casa será revisto pela outra e, se aprovado sem alterações, seguirá para sanção. Se rejeitado, será arquivado. Se emendado, retornará à Casa iniciadora.

A jurisprudência do STF, entretanto, reconhece que nem toda emenda exige o retorno do projeto à Casa iniciadora. O Tribunal construiu uma exceção restrita às chamadas emendas redacionais, que não alteram o conteúdo normativo, os destinatários nem os efeitos jurídicos da norma. São ajustes de linguagem, de técnica legislativa ou de formatação, incapazes de produzir qualquer inovação material.

Quando a modificação introduzida pela Casa revisora afeta o sentido normativo do texto, o retorno à Casa iniciadora torna-se obrigatório. Esse entendimento está consolidado, entre outros precedentes, na ADC 3, rel. min. Nelson Jobim, DJ 9/5/2003; na ADI 2.182 MC, rel. min. Maurício Corrêa, DJ 19/3/2004; na ADI 2.182, Red. p/acórdão min. Cármen Lúcia, DJ 10/9/2010; na ADI 7.442, rel. min. Alexandre de Moraes, DJe 7/2/2025; na ADI 6.085, Rel. p/acórdão min. Gilmar Mendes, DJe 08/10/2025.

O art. 66 da Constituição complementa esse regime ao disciplinar a fase final do processo legislativo. Ele dispõe que a Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto para sanção. A conclusão da votação pressupõe que todas as etapas constitucionalmente exigidas tenham sido cumpridas. Havendo emendas de mérito pela Casa revisora, a votação só se conclui após nova deliberação da Casa iniciadora.

O critério do STF para distinguir emenda redacional e emenda de mérito

Na linha da jurisprudência do STF, emenda redacional é aquela que não altera o significado normativo do dispositivo. Ela não modifica o aLei Complementarance da norma, não muda os sujeitos atingidos nem gera efeitos jurídicos distintos dos previstos originalmente. Sua finalidade é apenas aperfeiçoar a clareza, a correção gramatical ou a técnica legislativa do texto.

Sempre que a emenda interfere nas consequências jurídicas do texto, há emenda de mérito, o que torna obrigatório o retorno do projeto à Casa iniciadora. Enquadram-se nessa hipótese, por exemplo, a ampliação ou restrição de destinatários, a modificação de prazos ou critérios de contagem, a inclusão ou supressão de exceções, a substituição de conceitos e a criação ou eliminação de efeitos normativos, ainda que a alteração seja apresentada como mínima.

As cinco emendas de mérito introduzidas pelo Senado Federal

A comparação entre o texto aprovado pela Câmara dos Deputados e o aprovado pelo Senado Federal revela a existência de cinco emendas de mérito.

A primeira emenda de mérito recai sobre a alínea "d" do inciso I do art. 1º. O texto aprovado pela Câmara dos Deputados previa a inelegibilidade, pelo prazo de 8 (oito) anos, daqueles que tivessem contra si decisão da Justiça Eleitoral, transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, por abuso do poder econômico ou político, em condutas graves aptas a ensejar a cassação de registro, diploma ou mandato. O Senado Federal, ao final do dispositivo, acrescentou a expressão "eleitos ou não", expandindo o aLei Complementarance da norma.

A diferença não se limita a um mero ajuste formal. A inclusão de "eleitos ou não" configura alteração de mérito, pois amplia o aLei Complementarance subjetivo da norma ao explicitar que a inelegibilidade também aLei Complementarança pessoas não eleitas.

A segunda emenda de mérito encontra-se na alínea "e" do inciso I do artigo 1º. O texto da Câmara assentava que os condenados pelos crimes ali elencados estariam inelegíveis "desde a condenação por órgão colegiado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos, pelos crimes". O Senado Federal modificou substancialmente essa redação, estabelecendo que a inelegibilidade ocorrerá "desde a referida condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos, pelos crimes a seguir, ressalvados os itens 6 a 10 e os crimes contra a administração pública, cuja inelegibilidade ocorrerá desde a condenação por órgão colegiado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena".

Com essa emenda, instituiu-se um regime jurídico diferenciado para os crimes contra a administração pública e para aqueles previstos nos itens 6 a 10. Para os demais crimes, o marco inicial da inelegibilidade é a data da condenação por órgão colegiado. Já para os crimes ressalvados pela alteração do Senado Federal, o prazo de 8 (oito) anos somente começa a correr após o cumprimento da pena.

Em termos concretos, a Casa revisora restabeleceu a inelegibilidade mais severa prevista na alínea "d", na redação dada pela Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar 135/10). Com isso, os condenados por crimes contra a administração pública e por aqueles listados nos itens 6 a 10 permanecerão inelegíveis desde a condenação, durante todo o cumprimento da pena e por mais 8 (oito) anos após o seu término.

A alteração do marco inicial de contagem do prazo de inelegibilidade representa modificação de mérito de elevada relevância, pois ampliou significativamente a duração da sanção. Para os crimes contra a administração pública e os previstos nos itens 6 a 10, a emenda do Senado reintroduziu a inelegibilidade draconiana da Lei da Ficha Limpa, em contraste direto com o texto aprovado pela Câmara.

A terceira emenda de mérito está no § 8º do art. 1º. O texto aprovado pela Câmara estabelecia que "durante o transcurso do prazo de inelegibilidade, o acúmulo com eventuais condenações posteriores que impliquem restrição à capacidade eleitoral passiva deve ser unificado para atender ao limite máximo de 12 (doze) anos". O Senado alterou esse dispositivo para "durante o transcurso do prazo de inelegibilidade decorrente de improbidade administrativa, o acúmulo com eventuais condenações posteriores que impliquem restrição à capacidade eleitoral passiva deve ser unificado para atender o limite máximo de 12 (doze) anos, observado o disposto no § 4º-E".

A inserção da expressão "decorrente de improbidade administrativa" restringiu significativamente o aLei Complementarance da norma, excluindo de sua aplicação as inelegibilidades decorrentes de outras causas. O texto original fixava regra geral de unificação aplicável a todas as hipóteses de inelegibilidade, criando teto máximo de 12 anos independentemente da causa da sanção. O texto do Senado limitou essa unificação apenas às inelegibilidades por improbidade administrativa, permitindo que inelegibilidades decorrentes de outras causas possam se acumular indefinidamente sem observância do limite máximo.

Além disso, o Senado acrescentou a remissão ao § 4º-E, condicionando a aplicação da regra de unificação à observância de dispositivo específico sobre fatos ímprobos conexos. Essa adição criou condicionante interpretativa que não existia no texto original, modificando a forma de aplicação da norma. Tanto a restrição do âmbito de aplicação quanto a inclusão de condicionante interpretativa alteraram o conteúdo normativo do dispositivo.

A quarta emenda de mérito encontra-se no § 9º do art. 1º. O texto da Câmara estabelecia que "os efeitos decorrentes da regra prevista no § 8º deste art. aplicam-se aos casos em curso nas esferas judiciais e administrativas, bem como a quem já esteja enquadrado em hipótese legal de inelegibilidade". O Senado alterou a redação para "os efeitos decorrentes da regra prevista no § 8º deste art. aplicam-se aos casos em curso nas esferas judicial e administrativa, bem como a quem já esteja enquadrado em hipótese legal de suspensão de direitos políticos".

A substituição da expressão "hipótese legal de inelegibilidade" por "hipótese legal de suspensão de direitos políticos" não constitui mera alteração terminológica de cunho formal. Os conceitos são distintos e produzem consequências diversas. A inelegibilidade diz respeito à capacidade eleitoral passiva, o direito de ser votado, enquanto a suspensão de direitos políticos é mais ampla e pode atingir tanto o direito de votar quanto o de ser votado.

A emenda estende a regra de unificação de prazos do § 8º às situações de suspensão de direitos políticos, produzindo consequências jurídicas distintas daquelas previstas no texto aprovado pela Casa iniciadora.

A quinta emenda de mérito versa sobre os arts. 3º e 4º da lei, que revogaram o § 10 do art. 11 da lei 9.504/1997. Essa revogação não constava do texto aprovado pela Câmara dos Deputados, mas foi incluída pelo Senado Federal.

Revogações constituem alterações de mérito, pois retiram do ordenamento disposição vigente, com todas as consequências daí decorrentes. A emenda modificou o projeto, pois introduziu efeito jurídico não previsto no texto original.

Veto a duas emendas de mérito

Dos cinco dispositivos vetados, dois constituem emendas de mérito: a alínea "d" e o § 9º do art. 1º. Esses vetos, porém, não afastam a inconstitucionalidade formal da lei. O vício no processo legislativo é anterior e independente.

A violação aos arts. 65 e 66 da Constituição

As emendas de mérito aprovadas pelo Senado Federal romperam com o procedimento constitucionalmente imposto ao processo legislativo bicameral. Diante de alterações substanciais, o retorno à Câmara dos Deputados não era uma faculdade política, mas uma exigência expressa do art. 65 da Constituição. A supressão dessa etapa eliminou a deliberação final da Casa iniciadora e impediu a formação válida da vontade do Congresso Nacional.

Esse vício transcende os dispositivos apontados e contamina a própria validade da Lei Complementar 219/2025. Enquanto houver emendas de mérito não submetidas à apreciação da Casa iniciadora, a votação não se aperfeiçoa. O art. 66 da Constituição é taxativo ao condicionar o envio do projeto à sanção à conclusão regular da votação no Congresso Nacional.

A Constituição, ao exigir o retorno do projeto à Casa iniciadora, em caso de emenda, não autoriza soluções intermediárias. O comando do art. 65 é binário. Ou o projeto é aprovado sem alterações e segue à sanção, ou, havendo emenda, retorna à Câmara. A tentativa de preservar partes do texto equivale a substituir o procedimento constitucional por uma reconstrução judicial da vontade legislativa, o que é incompatível com o princípio da separação de poderes.

A sanção, ainda que com vetos, não convalida a inconstitucionalidade formal decorrente da violação do devido processo legislativo. Se o PLP 192/23 foi enviado à sanção sem a deliberação final da Câmara dos Deputados, toda a lei já nasceu inválida, por afronta aos arts. 65 e 66 da Constituição.

Segurança jurídica e processo eleitoral de 2026

A segurança jurídica no processo eleitoral não se apresenta como valor abstrato. Ela constitui pressuposto da igualdade de condições entre os candidatos, da confiança no resultado das eleições e da coerência decisória da Justiça Eleitoral.

Por essa razão, é imprescindível que na ADI 7.881, rel. min. Cármen Lúcia, ou em outra ação de controle concentrado, o STF analise a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar 219/2025, a fim de afastar soluções casuísticas no curso das eleições de 2026.

Conclusão

A Lei Complementar 219/2025 decorre de processo legislativo incompleto. Houve supressão de etapa constitucional obrigatória. O Senado Federal introduziu cinco emendas de mérito e enviou o projeto à sanção, sem exame pela Câmara dos Deputados. Desse modo, tornou letra morta a função deliberativa da Casa iniciadora e violou os arts. 65 e 66 da Constituição.

Não houve formação válida da vontade do Congresso. O texto sancionado não corresponde ao resultado do procedimento constitucionalmente exigido, mas a um atalho incompatível com o Estado Democrático de Direito. A sanção, ainda que com vetos, não supre a ausência de deliberação final da Casa iniciadora nem convalida a violação do devido processo legislativo.

A consequência jurídica é inexorável: a Lei Complementar 219/2025 é formalmente inconstitucional. O vício é insanável e contamina a lei em sua integralidade. Não se discute aqui a conveniência política das alterações nem o mérito das opções normativas adotadas. O problema é anterior e mais grave. Falta à Lei Complementar 219/2025 um pressuposto elementar de validade, que é a observância do procedimento constitucional de produção das leis.

Em 2026, haverá eleições para os cargos de deputado, senador, governador e presidente da República. Com a proximidade das convenções partidárias, o STF precisa apreciar a questão com celeridade. O julgamento da constitucionalidade da Lei Complementar 219/2025 é fundamental para assegurar segurança jurídica, uniformidade das decisões da Justiça Eleitoral e previsibilidade das regras de elegibilidade.

Para garantir estabilidade ao processo eleitoral, o STF precisa decidir com urgência qual versão da Lei da Ficha Limpa valerá nas eleições de 2026: a redação original da Lei Complementar 135/10 ou a redação alterada pela Lei Complementar 219/2025.