Preclusão no processo administrativo: Limites à apresentação de documentos e alegações fora do prazo

A preclusão no processo administrativo tem relevante debate na doutrina e na jurisprudência, especialmente diante do dever estatal de busca da verdade material. Embora a preclusão assegure o avanço procedimental e a estabilidade das relações, sua aplicação na esfera administrativa não se equipara à rigidez do processo judicial. Trata-se de instituto mitigado e condicionado ao princípio da legalidade e à indisponibilidade do interesse público, que exigem do Estado postura ativa na reconstrução dos fatos e na revisão de seus próprios atos quando constatada ilegalidade ou erro material.

A distinção entre preclusão administrativa e coisa julgada é central para compreender essa flexibilidade. A decisão administrativa definitiva não impede a revisão, seja por autotutela, seja pelo controle judicial, pois o Estado não está autorizado a perpetuar ilegalidades. A chamada "coisa julgada administrativa" opera apenas internamente, para fins de estabilização da decisão, sem impedir posterior exame pelo Poder Judiciário¹. A jurisprudência do STJ reforça que a preclusão administrativa não impede a análise judicial da controvérsia, ainda que o particular tenha apresentado documento extemporâneo na esfera administrativa². No mesmo sentido, o STF admite a reabertura da instrução em processos disciplinares para a coleta de novas provas sempre que necessário ao esclarecimento dos fatos, em respeito ao princípio da verdade material³.

Essa orientação dialoga com o dever instrutório da Administração. Em situações nas quais documentos ou alegações tardias sejam relevantes para a correta formação do convencimento, não cabe à autoridade simplesmente ignorá-los. A lei 9.784/1999, ao permitir que a Administração supra omissões de ofício, reforça que a instrução não se limita à iniciativa do administrado. A intempestividade não afasta o poder-dever estatal de rever decisões e corrigir ilegalidades, desde que assegurado o contraditório e inexistente prejuízo a terceiros ou prescrição do direito de revisão⁴.

Ademais, órgãos distintos do poder judiciário também vêm adotando o referido entendimento. O Ministério Público de Contas do Distrito Federal, por exemplo, sustenta que a revelia não impede o exame de documentos apresentados a destempo, de modo a evitar decisões dissociadas da realidade fática⁵. O STJ, no âmbito disciplinar, reconhece a validade da juntada tardia de documentos quando destinada a alcançar a verdade real e acompanhada da concessão de prazo para manifestação da parte contrária⁶. Assim, a preclusão temporal, embora relevante para a segurança jurídica e a eficiência, não pode servir como obstáculo ao esclarecimento dos fatos.

A doutrina contemporânea desenvolveu, a partir dessa visão, a noção de "formalismo mitigado": não busca afastar formas e prazos, mas sim aplicá-los com finalidade, privilegiando a busca pela decisão materialmente justa. A recusa de documentos fora do prazo passa a exigir motivação qualificada, devendo demonstrar que a admissão acarretaria prejuízo à celeridade, à segurança ou aos direitos de terceiros. Ademais, hipóteses excepcionais, tais como força maior, ou benefício ao interesse público, autorizam o conhecimento de recursos intempestivos e a consideração de provas posteriores⁷.

Nesse sentido, nas agências reguladoras, a preclusão também é mitigada, ainda que cada órgão possua rito próprio. A lei 9.784/1999 é aplicada apenas de forma subsidiária, permitindo que normas específicas conciliem prazos com o dever de autotutela e de busca da verdade material. A ANEEL, por exemplo, determina o não conhecimento do recurso intempestivo, mas o art. 46, §2º, da sua resolução 81/03 autoriza a revisão de ofício do ato ilegal, demonstrando que a intempestividade não impede o exame de vícios relevantes⁸. A ANTT, por sua vez, adota solução híbrida: a resolução 5.083/16 determina que as provas devem ser apresentadas com a defesa, mas admite, no §3º do art. 44, a juntada de documentos ou requerimento de diligências até a decisão final, se justificada a necessidade⁹. Assim, mesmo com regras próprias, prevalece o formalismo mitigado, que preserva a eficiência sem sacrificar a legalidade nem a análise de elementos essenciais ao interesse público.

Portanto, a preclusão administrativa não é barreira absoluta à apresentação tardia de documentos e alegações. Seu regime é funcional, buscando equilibrar celeridade, estabilidade decisória e verdade material. O interesse público primário exige que a Administração examine elementos relevantes, mesmo intempestivos, com decisão motivada e respeito ao contraditório, evitando sacrificar a verdade por formalismos. Assim, a preclusão deve servir à racionalidade procedimental, e não blindar erros administrativos, garantindo decisões mais justas e legítimas.

___________

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros. 1998.

2 REsp nº 1.684.941, Min. Mauro Campbell Marques, Decisão Monocrática, DJe: 9/2/2018.

3 RMS n º 33.666, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, 1ª Turma, DJe: 21/9/2016.

4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da utilização de princípios do processo judicial no processo administrativo. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 6, p. 1-22, 2013.

5 MPCDF. 4ª Procuradoria. Parecer nº 692/2015-ML. Brasília, 18/8/2015.

6 STJ, MS nº 17.868/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª Seção, DJe: 23/3/2017.

7 NOHARA, Irene P.; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo. 1ª ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2009.

8 BRASIL. ANEEL. Resolução nº 81, de 18 de fevereiro de 2003. DOU, 19/2/2003.

9 BRASIL. ANTT. Resolução nº 5.083, de 27 de abril de 2016. DOU, 2/5/2016.