A nova lei de licenciamento e o critério de prevalência na fiscalização rural

Em 8/8/25 foi promulgada a lei geral do licenciamento ambiental (lei 15.190/25), com a finalidade de uniformizar o licenciamento ambiental em âmbito nacional. Uma das novidades trazidas ao setor do agronegócio foi a dispensa de licença para algumas atividades, situação que decorre do reconhecimento de que as atividades rurais são, em regra, de baixo impacto ambiental.

Conforme dispõe o art. 9º da referida norma, o cultivo de espécies de interesse agrícola - temporárias, semiperenes e perenes -, bem como a pecuária extensiva e semi-intensiva, não estão sujeitos ao licenciamento ambiental, desde que atendidos os requisitos do § 1º:

§ 1º O previsto no caput deste artigo aplica-se às propriedades e às posses rurais, desde que regulares ou em regularização, na forma da lei 12.651, de 25/5/12, considerando-se:

I - regular o imóvel com registro no CAR - Cadastro Ambiental Rural homologado pelo órgão estadual competente, que não tenha déficit de vegetação em reserva legal ou área de preservação permanente; e

II - em regularização o imóvel quando atendidas quaisquer das seguintes condições:

a) tenha registro no CAR pendente de homologação;

b) tenha ocorrido a adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), durante todo o período de cumprimento das obrigações nele assumidas; ou

c) tenha firmado com o órgão competente termo de compromisso próprio para a regularização de déficit de vegetação em reserva legal ou em área de preservação permanente, quando não for o caso de adesão ao PRA.

Embora não seja exigido o licenciamento para tais atividades, permanece a obrigação de respeito às regras de uso alternativo do solo, em especial a manutenção dos índices de vegetação nativa e a preservação das APPs, conforme o § 2º. O § 3º, por sua vez, esclarece que a dispensa de licenciamento não exime o empreendedor de obter autorização para supressão de vegetação nativa.

Disso decorre que a atividade fiscalizatória principal será verificar se as propriedades respeitam o Código Florestal. Aqui reside um ganho para a administração e para o setor produtivo: o licenciamento de atividades milenares, como pastoreio e agricultura, representava um eterno "mais do mesmo", desperdiçando recursos públicos e atrasando a atividade produtiva com processos morosos.

O ponto central deste texto, entretanto, diz respeito à competência fiscalizatória e a qual autuação deve prevalecer em caso de fiscalizações concorrentes. O sistema erigido pela LC 140/11, conforme seu art. 17, estabelece que todos os entes podem fiscalizar, mas prevalece a autuação do órgão licenciador:

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

§ 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.

A própria lei 15.190/25 reforçou essa lógica de prevalência em seu art. 65, dispositivo que teve os vetos derrubados pelo Congresso Nacional e que não deixa margem para dúvidas quanto à intenção do legislador:

Art. 65. Quando o licenciamento ambiental tiver sido expedido pelo órgão ambiental competente, a atuação de órgãos ambientais de outros entes federativos observará o seguinte:

I - nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, as medidas para evitá-la, fazê-la cessar ou mitigá-la serão formalmente comunicadas ao órgão ambiental licenciador, cessando os efeitos da medida adotada pelo órgão ambiental não licenciador em caso de descumprimento;

II - a manifestação técnica do órgão licenciador prevalecerá, inclusive na situação da lavratura de dois autos de infração ou de outras medidas pela mesma hipótese de incidência e na situação em que o órgão ambiental licenciador, cientificado pelo órgão ambiental não licenciador da lavratura de auto de infração ou da imposição de outras medidas, manifestar-se pela não ocorrência da infração.

Parágrafo único. Na ocorrência do previsto no inciso II do caput deste artigo, a manifestação do órgão ambiental licenciador fará cessar automaticamente os efeitos do auto de infração ou de outras medidas aplicadas pelo órgão ambiental não licenciador.

O art. 65 consolida, em lei, o que a doutrina e a jurisprudência já vinham sustentando: a prevalência do órgão licenciador não é preferência, mas regra de racionalização do sistema que faz cessar automaticamente os efeitos de autuações concorrentes. O legislador foi categórico ao estabelecer que a manifestação técnica do órgão licenciador prevalece, inclusive quando este conclui pela inexistência de infração.

Um exemplo ilustra bem a questão. Imagine que a Sema - Secretaria Estadual de Meio Ambiente, ao analisar o CAR de determinado imóvel rural, conclua que a área de uso alternativo do solo está regular, sem passivos em Reserva Legal ou APP. O produtor, amparado nessa análise, exerce atividade agropecuária dispensada de licenciamento nos termos do art. 9º da Lei 15.190/25. Posteriormente, o Ibama, utilizando metodologia diversa de interpretação de imagens de satélite, diverge do órgão estadual e embarga a área por suposto impedimento de regeneração natural - conclusão técnica que contradiz a análise do órgão gestor do CAR.

Nesse cenário, qual entendimento deve prevalecer? Pela lógica do art. 65 da Lei 15.190/25, a manifestação técnica do órgão gestor do CAR - no caso, a Sema - deveria fazer cessar automaticamente os efeitos do embargo federal. A divergência metodológica entre os entes não autoriza a sobreposição de medidas restritivas sobre o mesmo imóvel, sob pena de submeter o produtor rural a dois regimes jurídicos contraditórios e perpetuar a insegurança que a nova lei buscou eliminar.

Retomando a questão central, se a atividade não está sujeita ao licenciamento, como fica a aplicação do art. 17 da LC 140/11 no que tange ao critério de prevalência, de modo a evitar o bis in idem?

A lei 15.190/25, ao dispensar o licenciamento das atividades agropecuárias regulares ou em regularização, criou um vácuo normativo quanto ao critério de prevalência. Isso porque o dispositivo da LC 140/11 pressupõe a existência de um órgão licenciador para definir qual autuação prevalece. Se não há licenciamento, não há, a princípio, órgão licenciador.

O silêncio da nova lei, contudo, não autoriza a conclusão de que qualquer ente pode autuar indiscriminadamente, sem critério de prevalência. Tal interpretação contrariaria a própria ratio da LC 140/11, que foi justamente racionalizar o exercício da competência comum e evitar o bis in idem administrativo.

A solução deve ser extraída da lógica do sistema. Se a lei 15.190/25 elegeu o cumprimento das obrigações do Código Florestal como parâmetro central de regularidade - condicionando a dispensa de licenciamento à situação cadastral no CAR -, é coerente que o ente responsável pela gestão desses instrumentos seja também o competente para aferir a regularidade ambiental e, por consequência, tenha sua fiscalização prevalecendo, até para fins de evitar divergências técnicas quanto às conclusões sobre o empreendimento.

Neste ponto, o Código Florestal não deixa dúvidas: o CAR é gerido pelos estados e, mediante convênio, pelos municípios (art. 29, §1º). O decreto 7.830/2012 confirma essa atribuição. São os órgãos estaduais e municipais que analisam os cadastros, identificam sobreposições, verificam a existência de passivos em Reserva Legal e APP e conduzem os Programas de Regularização Ambiental.

Assim, na ausência de órgão licenciador em razão da não sujeição legal, deve prevalecer a autuação do ente que detém a gestão do instrumento de controle ambiental eleito pela própria lei como critério de regularidade. Trata-se de aplicação do princípio da subsidiariedade, segundo o qual a competência deve ser exercida preferencialmente pelo ente mais próximo da atividade, que a conhece e a gere. Somente na omissão ou insuficiência deste é que se justifica a atuação supletiva do ente federal, nos termos da interpretação conferida pelo STF à LC 140/11 na ADIn 4.757.

Essa interpretação confere coerência ao sistema, evita sobreposições sancionatórias e prestigia a segurança jurídica do produtor rural, que não pode ficar submetido a múltiplos regimes de fiscalização sem critério definido de prevalência. A dispensa de licenciamento não significa ausência de controle ambiental; significa que o controle se dará por outros instrumentos - notadamente o CAR e o PRA -, cuja gestão já está atribuída aos estados e municípios pelo ordenamento vigente.