A licitação tornou-se tecnologia de governança

A licitação deixou de ser um procedimento: tornou-se uma tecnologia de governança

Durante décadas, a licitação foi tratada como um ritual administrativo. Um conjunto de fases, prazos, publicações e formalidades cujo cumprimento bastaria para legitimar a contratação pública. Nesse modelo, o controle concentrava-se na verificação da regularidade dos atos: se o edital foi publicado, se os prazos foram respeitados, se os documentos estavam formalmente corretos.

Esse padrão não surgiu por acaso. Ele cumpriu função histórica relevante, especialmente em um contexto marcado por patrimonialismo, opacidade e uso privado do poder público. O problema é que, com o tempo, o formalismo passou de instrumento de proteção a substituto da própria racionalidade administrativa.

A lei 14.133/21 rompe, ao menos normativamente, com esse paradigma. E o faz de maneira silenciosa, porém profunda: desloca a licitação de um locus meramente procedimental para uma função estruturante de governança. A contratação deixa de ser apenas um processo formalmente correto e passa a exigir decisões justificáveis, planejadas e orientadas à gestão de riscos.

Essa mudança não é cosmética. Ela redefine o próprio objeto do controle.

Do controle ritual ao controle da decisão

O modelo tradicional de controle sempre foi confortável: bastava verificar a aderência do procedimento às regras. O problema é que esse tipo de controle é incapaz de responder à pergunta mais importante: a escolha administrativa foi racional?

Não raro, contratações formalmente perfeitas revelaram-se substancialmente ruins: mal planejadas, desconectadas das necessidades reais, financeiramente ineficientes ou juridicamente frágeis. Ainda assim, passavam incólumes pelos filtros formais.

A nova Lei de Licitações altera esse eixo. Ao centralizar a fase preparatória, exigir estudos técnicos preliminares, institucionalizar a análise de riscos e reforçar a motivação das escolhas, ela impõe à Administração um dever de justificabilidade ex ante.

Não basta mais cumprir etapas. É preciso explicar por que aquela é a melhor solução disponível.

Esse deslocamento é decisivo: o controle deixa de incidir apenas sobre a conformidade e passa a incidir sobre a qualidade da decisão.

A licitação como tecnologia institucional

Isso nos leva a uma constatação incômoda: a licitação já não pode mais ser compreendida apenas como um procedimento seletivo. Ela passa a operar como uma tecnologia institucional de governança.

O que isso significa?

Significa que a licitação estrutura o modo como a Administração pensa, decide e se responsabiliza. Ela passa a organizar o próprio processo cognitivo da decisão pública. Ao exigir planejamento, análise de alternativas, identificação de riscos e justificativas técnicas, o procedimento licitatório deixa de ser mero rito e passa a funcionar como uma arquitetura decisória.

Nesse novo modelo, a pergunta não é mais apenas “o procedimento foi seguido?”, mas “as razões da escolha são publicamente defensáveis?”.

Essa é uma mudança de racionalidade, não de formulário.

A ambivalência: Racionalização ou novo ritual?

Mas aqui reside o ponto mais delicado: nem toda inovação normativa produz transformação real.

A história do Direito Administrativo brasileiro é pródiga em exemplos de institutos que nasceram com pretensão emancipatória e terminaram como novos rituais burocráticos. O risco é evidente: estudos técnicos preliminares, matrizes de risco e planos de contratação podem ser absorvidos como novos checklists, sem impacto efetivo sobre o conteúdo das decisões.

Em vez de qualificar escolhas, podem se tornar instrumentos de autoproteção formal do gestor. A racionalidade cede lugar à aparência de racionalidade.

O problema, portanto, não é a existência desses instrumentos, mas a forma como são apropriados. Quando internalizados como práticas decisórias reais, podem elevar o padrão da administração pública. Quando convertidos em meros artefatos documentais, apenas sofisticam o velho formalismo.

Essa ambivalência não é acidental. Ela decorre de uma tensão estrutural entre governança e burocratização.

Técnica, neutralidade e o risco da despolitização

Outro aspecto raramente discutido é o efeito simbólico da linguagem da governança. Ao revestir decisões complexas com uma gramática técnica, há o risco de ocultar seu caráter inevitavelmente político.

Toda decisão administrativa envolve escolhas distributivas, valorações e impactos sociais. Quando essas escolhas são apresentadas como meras decorrências técnicas de uma matriz de riscos ou de um estudo preliminar, o debate sobre fins públicos tende a ser deslocado para um plano procedural.

Isso produz uma forma sutil de despolitização: o conflito é convertido em técnica; a divergência, em metodologia; a decisão, em resultado inevitável de um cálculo.

Governança não é neutralidade. E fingir que é pode ser mais perigoso do que o formalismo explícito.

A LINDB e o novo paradigma decisório

Essa transformação dialoga diretamente com as alterações promovidas na LINDB pela lei 13.655/18. Ao exigir que decisões considerem consequências práticas, obstáculos reais e alternativas disponíveis, a legislação rompe com o mito da aplicação automática da norma.

O Direito deixa de ser apenas um sistema de comandos e passa a exigir razões públicas para escolhas públicas.

Nesse cenário, a licitação se torna o espaço privilegiado de construção dessa justificabilidade. Não é mais um rito de passagem, mas um processo decisório estruturado.

O papel do controle interno

Se a licitação muda, o controle precisa mudar com ela.

Não faz mais sentido um controle que opere apenas como instância punitiva, orientada à busca retrospectiva de irregularidades formais. O novo modelo exige um controle preventivo, reflexivo e indutor de boas práticas.

O controle interno precisa deixar de ser apenas o “guardião da forma” e assumir a função de qualificador da decisão. Isso implica atuar no planejamento, na definição do objeto, na análise de riscos e na motivação das escolhas.

Caso contrário, os novos instrumentos serão apenas absorvidos como mais uma camada de burocracia.

Uma mudança que não é automática

É preciso dizer isso com todas as letras: a lei 14.133/21 não garante, por si só, um novo modelo de governança.

Ela oferece uma gramática. Mas não assegura sua internalização.

Em contextos de baixa capacidade institucional, falta de quadros técnicos e alta rotatividade, os instrumentos tendem a ser utilizados formalmente. Não por má-fé, mas por impossibilidade material.

Governança não se implanta por decreto.

O risco maior: Sofisticar o velho formalismo

O maior risco do novo regime não é o fracasso. É o sucesso aparente.

Nada é mais perigoso do que um sistema que produz a sensação de racionalidade sem produzi-la de fato. Um sistema que gera documentos impecáveis e decisões ruins.

Se a licitação se tornar apenas um novo ritual (agora mais técnico, mais elegante e mais complexo) teremos apenas sofisticado o problema.

A grande questão é esta: a lei 14.133/21 nos oferece a chance de transformar a licitação em um espaço real de reflexão pública. Se desperdiçarmos essa oportunidade, o que teremos será apenas um formalismo 2.0.

E isso, convenhamos, seria a pior das derrotas.