De quem é a culpa pelas obras inacabadas?

As obras públicas inacabadas tornaram-se um dos mais visíveis símbolos da ineficiência estatal no Brasil. Espalhadas por todo o território nacional, especialmente nos pequenos e médios municípios, elas representam não apenas desperdício de recursos, mas a frustração concreta de políticas públicas essenciais nas áreas de saúde, educação, saneamento e infraestrutura. O debate público, contudo, costuma tratar o problema de forma superficial, atribuindo a responsabilidade quase exclusiva ao empreiteiro que abandona a obra.

Essa leitura é incompleta. Embora o contratado responda por suas obrigações, a paralisação das obras decorre, em grande medida, de falhas estruturais do próprio modelo de contratação adotado pela Administração Pública. O problema nasce antes do primeiro tijolo assentado: nasce na licitação, mais precisamente na forma como o Estado tem selecionado os contratados para executar suas obras.

A expansão indevida do pregão para a contratação de obras é um dos principais fatores desse cenário. O pregão foi concebido para a aquisição de bens e serviços comuns, padronizados e de baixo risco, nos quais a competição por preço faz sentido econômico. Obras, ao contrário, envolvem múltiplas variáveis técnicas, riscos imprevisíveis, necessidade de capacidade econômico-financeira e margens reduzidas. Reduzi-las a uma disputa de lances sucessivos é tratá-las como mercadoria indiferenciada.

O próprio arcabouço legislativo evidencia a controvérsia em torno da forma de disputa aplicável às obras públicas. A lei 14.770/23 buscava alterar o § 1º do art. 56 da lei de licitações para impor o modo de disputa fechado nas licitações de obras e serviços especiais de engenharia, bem como em determinados serviços comuns de engenharia, justamente como forma de mitigar lances excessivos e propostas manifestamente inexequíveis^{1 2}.

Tal alteração, contudo, foi objeto de veto presidencial, sob o argumento de que a vedação ao modo de disputa aberto poderia ferir os princípios da competitividade e da transparência, além de impedir a correção tempestiva de propostas inexequíveis³. Com o veto ainda pendente de apreciação pelo Congresso Nacional, manteve-se o regime atual, no qual a Administração segue autorizada a utilizar o modo de disputa aberto, inclusive em contratações complexas, perpetuando um modelo que favorece a escalada de descontos artificiais e transfere para a fase de execução um risco que deveria ser filtrado na licitação.

O simples fato de o tema ter suscitado veto já demonstra que não se trata de consenso técnico ou jurídico, mas de uma opção normativa de alto risco, cujos efeitos práticos se mostram cada vez mais evidentes na realidade administrativa.

Nesse ambiente, consolida-se a ilusão do desconto como sinônimo de economicidade. Orçamentos estimados em R$ 10 milhões passam a conviver com propostas vencedoras de R$ 8 milhões ou menos⁴, mesmo quando o BDI previsto é modesto e as margens de lucro do setor são estreitas. Descontos significativos não refletem eficiência, mas a assunção de um risco que, em regra, não será suportado até o final da execução.

Essa fragilidade orçamentária é agravada por uma correlação perversa: estudos empíricos demonstram que o fator de maior influência no desconto obtido não é a eficiência produtiva da empresa, mas sim o número de licitantes na disputa⁵.

Quanto maior a concorrência sob o rito do pregão, maior a pressão para que os preços sejam empurrados para patamares perigosos, muitas vezes descolados da realidade de mercado. Essa eficiência numérica mascara o fato de que o Estado não está contratando o melhor serviço pelo menor preço, mas sim a empresa que aceitou correr o maior risco diante de uma concorrência agressiva, sacrificando a margem de segurança necessária para absorver as variações de custos e incertezas econômicas (LEITE, 2025⁶).

O fenômeno, porém, não é novo. Já em 1683, o engenheiro francês Sébastien Le Prestre, Marquês de Vauban, advertia que a contratação pelo menor preço afastava os empreiteiros sérios e atraía os incapazes ou desesperados. Vale a leitura:

"Senhor: Há algumas obras realizadas nos últimos anos que não foram concluídas e não serão concluídas, e tudo isso, senhor, se deve à confusão causada pelos frequentes descontos concedidos às suas obras, o que só serve para atrair como empreiteiros os miseráveis, os desonestos ou os ignorantes, e para afastar aqueles que são capazes de liderar uma empresa. 

Eu vou além: eles atrasam e aumentam consideravelmente o custo das obras porque esses tão almejados 'descontos' e 'economias' são imaginários, e o que um empreiteiro que está perdendo faz é o mesmo que um náufrago que está se afogando, agarrando-se a tudo o que pode: e agarrar-se a tudo, na profissão de empreiteiro, significa não pagar os fornecedores, pagar salários baixos, ter trabalhadores piores, mentir sobre tudo e sempre pedir clemência para isso e aquilo."

Três séculos depois, a advertência permanece atual.

A teoria dos jogos ajuda a compreender por que esse comportamento se repete. No pregão, os licitantes não disputam para oferecer o contrato mais exequível, mas para vencer os concorrentes. Cada participante, antecipando que outro ofertará maior desconto, sente-se compelido a reduzir ainda mais o preço, não por cálculo racional de custos, mas por medo de exclusão do mercado. O resultado é um jogo competitivo de soma negativa, em que todos perdem.

Nesse cenário, opera o que a teoria dos leilões denomina 'Maldição do Vencedor' (Winner’s Curse). Em disputas marcadas por incerteza e informação incompleta (como é o caso de obras com projetos básicos deficientes), o licitante que vence a disputa é, muitas vezes, aquele que mais subestimou os custos reais ou os riscos do projeto, apresentando uma proposta que se revela financeiramente insustentável (SCARPATI; CORREIA, 2022⁷).

O que o Estado celebra como vitória da economicidade no pregão é, na verdade, a seleção de uma proposta fadada ao prejuízo, na qual o 'vencedor' já inicia o contrato em desequilíbrio, transformando a execução em uma busca desesperada por aditivos ou, no limite, no abandono do canteiro.

A execução do contrato revela, então, aquilo que o papel escondia: insuficiência de caixa, inviabilidade técnica e incapacidade de absorver riscos. A paralisação da obra deixa de ser um acidente e passa a ser um desfecho previsível.

Há ainda um problema adicional, frequentemente ignorado: a complacência da própria Administração com orçamentos defasados e beirando a inexequibilidade. Quando o Estado estima uma obra e aceita, sem maior constrangimento, uma proposta com deságio até 25% (o máximo permitido pela legislação, art. 59, §4º), cria-se uma contradição insolúvel. Ou o orçamento estava errado, ou a proposta é inexequível. Não é racional sustentar que ambos estejam corretos ao mesmo tempo.

Nesse contexto, o orçamentista que afirma ser possível executar a mesma obra por valor significativamente inferior desautoriza o próprio orçamento que elaborou. Se o valor estimado estava correto, a proposta deveria ser recusada; se a proposta é exequível, o orçamento oficial falhou gravemente. A aceitação acrítica de ambos apenas transfere o problema para a fase de execução, onde o custo social da falha é muito maior.

As obras inacabadas, portanto, não são fruto da má-fé ou da incompetência do empreiteiro, mas de um sistema que confunde desconto com eficiência e competição com economicidade. Enquanto o modelo licitatório continuar estimulando lances emocionalmente agressivos, tolerando orçamentos frágeis e tratando obras complexas como bens comuns, o país seguirá repetindo um erro antigo - já diagnosticado por Vauban - com prejuízos cada vez mais caros para a sociedade.

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1 Redação sugerida para o art. 56, §1º: “§ 1º A utilização isolada do modo de disputa fechado será vedada quando adotados os critérios de julgamento de menor preço ou de maior desconto, exceto quando se tratar de licitações com valor estimado acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais), que serão processadas sempre pelo modo de disputa fechado, quando se destinarem à contratação de: I - obras ou serviços especiais de engenharia; II - serviços comuns de engenharia que incluam serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual; III - serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos.”

2 Trecho da Justificação do Projeto de Lei: “A primeira modificação altera a questão do modo de disputa para o processamento de licitações de obras e serviços de engenharia pelo modo aberto, aquela em que os licitantes apresentam lances públicos e consecutivos A dinâmica da fase de lances é incompatível com a complexidade de orçamentação de grandes obras e serviços de engenharia. A criação de estímulo artificial para a oferta de descontos sucessivos nas licitações para obras e serviços de engenharia desse porte pode provocar cotações inexequíveis e jogos de planilha, provocando inclusive a necessidade de renegociações precoces. Propomos, assim, vedar a licitação sob o modo aberto para obras e serviços especiais de engenharia com valor acima de um milhão e meio de reais.”

3 Razões do veto: “Em que pese a boa intenção do legislador, a proposição legislativa contraria o interesse público, pois desprestigia o planejamento ao prever que não haveria análise nem aceite de termo de referência, anteprojeto, projeto, orçamento, resultado do processo licitatório ou outro documento necessário ao início da execução do objeto.” 

4 Considerando que o deságio médio das licitações no Brasil é de 24%, conforme SCARPATI; CORREIRA, 2022.

5 SCARPATI, R. N.; CORREIA, R. D. Fatores que influenciam no desconto obtido em obras e serviços de engenharia. Revista GeSec, São Paulo, v. 13, n. 3, p. 1868-1889, set./dez. 2022.

6 LEITE, R. The public cost of economic policy uncertainty: Evidence from brazilian public procurements. Finance Research Letters, v. 86, 2025.

7 SCARPATI, R. N.; CORREIA, R. D. Fatores que influenciam no desconto obtido em obras e serviços de engenharia. Revista GeSec, São Paulo, v. 13, n. 3, p. 1868-1889, set./dez. 2022.