A LC 219/25 e a inelegibilidade por ato de improbidade administrativa

O aperfeiçoamento legislativo é essencial para a consolidação do Estado Democrático de Direito. O legislador eleitoral tem feito movimentos sistemáticos com o - declarado - objetivo de aprimorar o arranjo normativo. No presente articulado¹ será examinada a redação do art. 1º, I, l, da LC 64/90², dada pela LC 219/25, mais precisamente o acréscimo da expressão “na parte dispositiva”³ - cujo caráter reativo à jurisprudência é evidente⁴. Em síntese, aponta-se a existência de inconsistências substanciais que comprometem a aplicação da expressão “na parte dispositiva da decisão” prevista no art. 1º, I, l, da LC 64/90.

É premissa que no direito sancionador o réu se defende dos fatos imputados, sobre o qual se perfaz a ampla defesa - percepção sedimentada na súmula 62/TSE⁵. Na ação penal, o contraditório se forma pela imputação da denúncia; na ação de improbidade, pela descrição fática da inicial. No caso de condenações judiciais (criminal, eleitoral ou por improbidade), a inelegibilidade se dá pela condenação - colegiada ou definitiva - por fatos que configurem crime contra a administração pública (num exemplo aleatório), prejuízo doloso ao erário e enriquecimento ilícito (no caso de improbidade) ou abuso de poder (na alínea d). Nunca houve (até a LC 219/25) um desenho de inelegibilidade limitado pelo exame do consta no dispositivo da decisão. Esse ineditismo, por si só, traduz um alerta sobre a pretensão legislativa.

É tarefa da Justiça Eleitoral analisar o título executivo condenatório proferido pela Justiça Comum e avaliar se as razões declinadas na decisão condenatória traduzem referências seguras da presença dos requisitos⁶ da aludida cláusula de inelegibilidade. Não é dado à Justiça Eleitoral inovar em relação ao decidido pela Justiça Comum, exigindo-se - no exame do registro de candidatura - uma fidelização ao título executivo condenatório⁷. É certo, de todo modo, que o elemento estruturador da causa de inelegibilidade por ato de improbidade é o conteúdo descrito no decreto condenatório - que é uno e indivisível.

Por outro lado, se é por meio do dispositivo que o magistrado concretiza sua decisão; a decisão judicial tem seu lastro na fundamentação. É dizer, a fundamentação confere racionalidade à decisão judicial. Nessa linha, “[d]ispositivo e fundamentação devem ser interpretados conjuntamente”, pois “[a] compreensão do dispositivo depende do exame da fundamentação, que também somente será devidamente interpretada a partir do que foi enunciado no dispositivo”⁸. Não é outra, aliás, a compreensão do art. 489, §3º, do CPC⁹. Esse cenário não passou despercebido pela Procuradoria-Geral da República que, na ADIn 7.881/DF (rel. min. Cármen Lúcia)¹⁰, anotou que “[a] nova lei eleitoral gera perplexidades de ordem processual e prática” e “é apta para gerar insegurança jurídica no plano da sua aplicação prática, ensejando interpretações propiciadoras de debate jurisdicional desnecessário para a proteção do bem jurídico que o art. 14, § 9º, da Constituição pretende”, sugerindo “[s]uspender a expressão “na parte dispositiva da decisão” da alínea l, I, do art. 1º”. É inadequado o fatiamento de uma decisão judicial, de modo que não é permitido ao legislador, com o escopo de evitar a incidência de uma inelegibilidade, constranger o julgador eleitoral a interpretar o título executivo condenatório de modo fragmentado, obstando a compreensão do decidido na instância originária em sua essência. Não impressiona a alegação que apenas o dispositivo da sentença faz coisa julgada, porque a inelegibilidade por condenação em improbidade não se forma pelo dispositivo da decisão judicial: a incidência do art. 1º, I, l, da LC 64/90 pressupõe (além da sanção de suspensão dos direitos políticos) o binômio prejuízo ao patrimônio público e enriquecimento ilícito na decisão condenatória - compreendida em sua inteireza.

Ademais, a própria lei de improbidade administrativa paradoxalmente - em aos menos dois pontos - caminha em sentido colidente com a previsão introduzida pela LC 219/25. Em primeiro plano, é prática comum nas ações de improbidade que, ao exarar um juízo condenatório envolvendo atos múltiplos de ofensa à lei 8.429/1992, o julgador reconheça apenas a violação ao dispositivo mais gravoso, deixando de fazer referência ao dispositivo menos grave - ainda que tenha expressamente reconhecido a incidência desse tipo na fundamentação da decisão¹¹. A técnica de o julgador indicar apenas o tipo mais gravoso no dispositivo (sem alusão ao menos gravoso) é o princípio da consunção - orientação acolhida pelo STJ que já teve oportunidade de advertir que “não se faz possível pretender que os responsáveis, na mesma ação, sejam condenados a penalidades em regime de cumulação decorrente de tipos legais diversos”, devendo, nessas hipóteses, “ser aplicado o princípio da consunção, prevalecendo a norma de nível punitivo mais elevado”¹². A aplicação do princípio da consunção nas condenações por ato de improbidade depõe contra a previsão normativa acrescida pela LC 219/25, especificamente quando exige que os requisitos do prejuízo doloso ao erário e enriquecimento ilícito estejam previstos “na parte dispositiva da decisão”. Em segundo plano, o previsto no §10-D do art. 17 da lei 8.429/1992, incluído pela lei 14.230/21 (ao estabelecer que “[p]ara cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9/º, 10 e 11 desta Lei”) também indica a inviabilidade de aplicação prática da regra introduzida pela LC 219/25 - quanto à exigência da cumulatividade do enriquecimento ilícito e lesão ao erário exclusivamente na parte dispositiva da decisão.

Em conclusão, a necessidade de fidelização do título executivo condenatório, a compreensão de que deve ser aplicado o princípio da consunção no caso de múltiplas capitulações legais, a premissa de que a fundamentação é a essência da racionalidade e justificativa da decisão judicial e serve de base ao dispositivo proferido pela autoridade judicial e, sobretudo, a regra elementar de que a decisão deve ser interpretada como um todo, recomendam uma exegese da nova redação dada pela LC 219/25 ao art. 1º, I, l, da LC 64/90 que preserve a eficácia da tutela protegida pela regra do art. 14, §9º, da Constituição. Decerto que, ao eleger a tutela da moralidade e probidade para o exercício de cargos eletivos como uma diretriz da conformação material das cláusulas de inelegibilidade, o constituinte não alimentou expectativa de que decisões colegiadas cujos fundamentos expressam a presença, concomitante, de prejuízo doloso ao erário e enriquecimento ilícito por ato de improbidade administrativa tenham seus efeitos limitados e não importem no reconhecimento da inelegibilidade apenas porque o dispositivo condenatório deixou de consignar expressamente a ofensa aos dois tipos legais de improbidade administrativa. Nessa linha, torna-se necessário conferir uma interpretação com redução de texto à nova redação dada pela LC 219/25 ao art. 1º, I, l, da LC 64/1990 no sentido de excluir a expressão “parte dispositiva” acrescentada pela nova lei, cuja redação, afinal, deve ser assim compreendida: “[...] ato doloso de improbidade administrativa que importe, concomitantemente, na decisão, lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito [...]”.

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1 Não será analisada a supressão da expressão “após o cumprimento da pena” da parte final da alínea l.

2 l) os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe, concomitantemente, na parte dispositiva da decisão, lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação por órgão colegiado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos;     (Redação dada pela Lei Complementar nº 219, de 2025)

3 O acréscimo do adjetivo “concomitantemente” é de fácil apreensão, pois apenas positivou em lei a orientação do TSE no sentido de que a incidência dessa causa de inelegibilidade pressupõe “a presença cumulativa dos requisitos de lesão ao erário e enriquecimento ilícito próprio ou de terceiro” (AgR-REspEl nº 0600491-82/SP – j. 22.04.2021 – DJe 18.05.2021)

4 Quanto ao ponto, rememora-se que o TSE já fixara entendimento de que a presença dos requisitos do prejuízo ao erário e do enriquecimento ilícito poderia ser aferida “a partir do exame da fundamentação do acórdão condenatório proferido pela Justiça Comum, ainda que tal reconhecimento não tenha constado expressamente do dispositivo daquele pronunciamento judicial” (AgR-RO-El nº 0601954-34/SP – j. 15.12.2022 – PSESS)

5 Os limites do pedido são demarcados pelos fatos imputados na inicial, dos quais a parte se defende, e não pela capitulação legal atribuída pelo autor.

6 O TSE firmou orientação no sentido de que, “[p]ara a incidência da causa de inelegibilidade prevista na alínea l do inciso I do art. 1º da Lei Complementar 64/90, é necessária a presença cumulativa dos seguintes requisitos: a) condenação à suspensão dos direitos políticos por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado do Poder Judiciário; b) ato doloso de improbidade administrativa; c) lesão ao patrimônio público; e d) enriquecimento ilícito próprio ou de terceiros” (AgR-REspEl nº 0600421-20/SP – j.  09/05/2025 - DJe 23/05/2025)

7 [...]  A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que a análise da causa de inelegibilidade deve se ater aos fundamentos adotados nas decisões da Justiça Comum, visto que a Justiça Eleitoral não possui competência para reformar ou suspender acórdão proferido por Turma Cível de Tribunal de Justiça Estadual ou Distrital que julga apelação em ação de improbidade administrativa. Precedentes. [...] (REspe nº 16629/MG – Rel. Min. Henrique Neves Da Silva – j. 13.12.2016 – PSESS)

8 DIDIER JÚNIOR, Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Curso de Direito Processual Civil: teoria da prova, direito probatório, decisão, precedente, coisa julgada, processo estrutural e tutela provisória. Salvador: Editora Juspodivm, 15ª edição, 2020, p. 500

9 “A decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé”

10 Ajuizada pela Rede Sustentabilidade contra alterações promovidas pela LC nº 219/2025.

11 Assim, no caso de reconhecimento cumulativo de condenação por enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA) e prejuízo doloso ao erário (art. 10 da LIA), tendo em vista as sanções em abstrato do art. 9º serem mais gravosas, o magistrado reconhece apenas esse dispositivo para fins de fixação das sanções ao réu condenado; essa circunstância, no entanto, não desautoriza a conclusão de que o réu foi condenado tanto por enriquecimento ilícito como também por prejuízo ao erário.

12 AgInt.-Resp nº 1563621/SP – 1ª Turma – j. 26.06.2018 – DJe 03.08.2018