Risco moral e conformidade: O sentido dos vetos na LC 225/26

"Constituição, Estado e Política não podem ser entendidos separadamente, sob pena de cairmos no mais ingênuo e contraproducente instrumentalismo”.¹

1. O que é risco moral e por que deve ser afastado do Código do Contribuinte.

A frase acima, colhida da obra de Gilberto Bercovici, se faz pertinente na discussão de políticas tributárias: não se trata tão somente de escolher técnicas de arrecadação, mas de organizar incentivos, distribuir ônus e preservar as condições institucionais que tornam a conformidade possível e legítima.

A LC 225/26, ao consolidar um Código nacional de direitos, garantias e deveres na relação Fisco-contribuinte, recoloca o debate no seu lugar: modernizar procedimentos e reforçar garantias, sem permitir que a engenharia normativa transforme a inadimplência estratégica em alternativa racional de gestão. É nesse ponto que o risco moral deixa de ser tema “econômico” e se torna problema de desenho constitucional do Estado fiscal.

Pois bem, comecemos pelo risco moral. Risco mora, (moral hazard) é um clássico problema de incentivos. Ocorre quando um agente altera seu comportamento, pois percebe que não arcará integralmente com os custos da própria decisão:  seja porque parte do prejuízo será socializada, seja porque as consequências serão reduzidas por uma “rede de proteção” embutida nas regras do sistema.²

No campo tributário, o risco moral se manifesta, sobretudo, como inadimplência estratégica. O contribuinte compara dois cenários: o primeiro é pagar no vencimento, suportando o custo financeiro integral do tributo; o segundo cenário é   adiar o pagamento, administrar o caixa e, mais adiante, aderir a instrumentos de regularização com encargos menores, prazos mais longos ou condições mais favoráveis do que aquelas associadas ao cumprimento tempestivo.

Quando o ordenamento torna a opção de adiar o pagamento sistematicamente atraente, o atraso deixa de ser exceção e passa a ser comportamento racional.

Esse mecanismo produz efeitos que vão além da arrecadação imediata. Em primeiro lugar, corrói a conformidade espontânea, que é o ativo mais valioso de qualquer administração tributária. Em segundo lugar, cria distorções concorrenciais: o contribuinte adimplente, que internaliza o custo do cumprimento, passa a competir com quem “ganha fôlego” por não pagar. Em terceiro lugar, amplia litigiosidade e incerteza, pois a expectativa de condições futuras mais favoráveis incentiva a protelação administrativa e judicial.

Por isso, risco moral é variável decisiva no desenho de políticas tributárias: medidas bem-intencionadas podem fracassar se criam incentivos que recompensam o atraso. A regra de consistência é simples: cumprir deve permanecer, em média, mais vantajoso do que atrasar. Quando essa hierarquia se inverte, o Estado deixa de promover conformidade e passa a precificar o inadimplemento.

2. O que mudou com a sanção do PLP 125/22 (LC 225/26)

A sanção do PLP 125/22, convertido na LC 225, de 8 de janeiro de 2026, consolidou o “Código de Defesa do Contribuinte” como norma geral nacional de direitos, garantias e deveres na relação entre o Fisco e os contribuintes³. Contudo, o texto final sofreu vetos parciais voltados a conter distorções fiscais e evitar um ambiente de incentivos à inadimplência⁴. Vejamos, inicialmente, o que restou preservado.

2.1 Preservado o “núcleo republicano” do Código

A lei manteve os pilares de proteção ao contribuinte e de racionalização administrativa. Mantido os direitos e garantias do contribuinte, os deveres do fisco e o enfretamento do devedor contumaz. Vejamos:

i) Direitos e garantias: direito à informação, à motivação das decisões, à duração razoável do processo administrativo e à vedação de exigência de documentos já apresentados.

ii) Deveres correlatos do Fisco: dever de simplificar obrigações acessórias, assegurar tratamento isonômico e evitar autuações temerárias.

iii) Enfrentamento do devedor contumaz: definição legal dessa figura e instrumentos para coibir o uso abusivo da inadimplência como estratégia de negócio.

2.2 O que foi vetado

Os vetos incidiram sobre dispositivos que poderiam deslocar a conformidade cooperativa para uma lógica de regularização favorecida. Na própria base legislativa consolidada, constam como vetados (dentre outros) dispositivos como art. 8º, II e incisos e parágrafos do art. 32 conforme a mensagem de veto parcial 22, de 8/1/2026.⁵

Foram suprimidas previsões como a) flexibilização ampla de garantias (substituições e mecanismos mais leves, com base em critérios abertos); b) reduções expressivas de multas e juros e parcelamentos muito alongados; c) uso de prejuízos fiscais como instrumento de quitação; d) conceitos indeterminados que ampliariam a discricionariedade (como “capacidade de pagamento reduzida momentaneamente”).

3. Esmiuçando os vetos:

3.1 O Veto aos inciso I do caput e § 3º e § 4º do art. 32 do projeto.

Art. 32: A transação desvirtuada

O Art. 32 do projeto aprovado propunha uma alteração na lógica das transações tributárias. Enquanto a lei 13.988/20 estabelece a transação como um acordo baseado na recuperabilidade do crédito (avaliada pela PGFN) e no interesse público, o PLP 125/22 tentou transformá-la em um direito subjetivo do contribuinte, com parâmetros pré-fixados em lei.

3.1.1. O mecanismo proposto

O texto previa que contribuintes classificados como "bons pagadores" nos programas de conformidade (Sintonia), ao enfrentarem dificuldades financeiras, teriam direito automático a i) Redução de até 70% de multas e juros moratórios;” b) Prazo de pagamento de até 120 meses (10 anos).

3.1.2. A razão do veto: Violação à LRF e perda de controle fiscal

A justificativa para o veto, embasada em pareceres da AGU e do Ministério da Fazenda, centrou-se na violação do Art. 14 da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal. A LRF exige que qualquer renúncia de receita seja acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e medidas de compensação. Como seria possível estimar o impacto de um desconto que poderia ser acionado a qualquer momento por qualquer contribuinte que alegasse "dificuldade"? A imprevisibilidade tornaria o planejamento fiscal da União impossível.

Além disso, a concessão de descontos máximos para empresas que, embora momentaneamente ilíquidas, fossem solventes (possuíssem patrimônio), representaria uma transferência de riqueza da sociedade para o acionista privado sem justificativa econômica. O veto preservou a competência da PGFN de calibrar o desconto conforme a real capacidade de pagamento (rating da dívida).

3.2. O Veto ao inciso II do Art. 8º: A flexibilização das garantias

Outro pilar do "refis por desenho" estava na tentativa de enfraquecer as garantias da execução fiscal. O Art. 8º, inciso II, e parágrafos correlatos, propunham a facilitação da substituição de garantias.   

3.2.1. O mecanismo proposto

O texto permitia:

A flexibilização das regras para aceitação ou para substituição de garantias, inclusive a possibilidade de substituição de depósito judicial por seguro-garantia ou por outras garantias baseadas na capacidade de geração de resultados dos contribuintes.

3.2.2. A razão do veto: Liquidez e efetividade da execução

Ressalta-se que a substituição irrestrita de dinheiro por apólices de seguro aumentaria o risco de frustração da execução. Seguros-garantia, embora instrumentos válidos, possuem prazos de validade e cláusulas de renovação que frequentemente geram novos litígios no momento da liquidação. Em um cenário de insolvência, a liquidez imediata do depósito judicial é a única certeza de recuperação do crédito público.

Além disso, permitir a substituição automática contrariava a jurisprudência consolidada do STJ, que estabelece uma ordem de preferência na penhora (dinheiro em primeiro lugar). O veto, portanto, não visou prejudicar o contribuinte, mas manter a higidez da garantia, impedindo que o processo de execução se transformasse em um simulacro onde garantias podres lastreiam dívidas reais.

4. Acerto dos vetos

Os vetos refletem fundamentos de política fiscal:

i) Reserva legal e densidade normativa: benefícios tributários e regimes favorecidos exigem lei específica, critérios objetivos e limites claros.

ii) Responsabilidade fiscal: reduções de encargos e parcelamentos longos têm impacto relevante e demandam governança e controle.

iii) Avaliação periódica:  benefícios sem prazo e sem revisão reforçam a expectativa de repetição, um dos motores da inadimplência estratégica; a própria prática orçamentária (via LDO) costuma impor condições como prazo, metas e órgão responsável por avaliação para benefícios tributários.⁶

5. O mérito dos vetos: preservar a conformidade sem “precificar” ou justificar o atraso

O principal mérito dos vetos na LC 225/26 está em reconciliar dois objetivos que se desorganizam quando o desenho é excessivamente generoso: modernizar a relação Fisco-contribuinte e, ao mesmo tempo, preservar a hierarquia de incentivos que sustenta o sistema, qual seja, a de que pagar em dia deve continuar sendo mais vantajoso do que pagar depois.

Os vetos atuam como correção de incentivos. Ao afastar os dispositivos que barateavam a inadimplência (aqueles concentrados no art. 32 e em previsões correlatas) a lei evita que a conformidade cooperativa se converta em mecanismo de precificação do atraso. A mensagem institucional se torna mais coerente: cooperação e boa-fé devem ser valorizadas, mas por meios que não tornem o cumprimento tempestivo a alternativa “mais cara”.

Há também um efeito de justiça concorrencial. Quando o atraso é barateado por desenho, cria-se um subsídio indireto ao inadimplente que é, em geral, ao contribuinte mais sofisticado, capaz de gerir risco e contencioso como estratégia. Ao vetar esse caminho, o texto final protege a isonomia competitiva e diminui a chance de o Código premiar, ainda que indiretamente, quem posterga.

Por fim, os vetos preservam a coerência do próprio diploma: seria contraditório endurecer contra o devedor contumaz e, simultaneamente, criar uma via ampla e financeiramente atraente de regularização permanente.  O veto elimina essa ambiguidade e separa conformidade de indulgência fiscal: conformidade deve significar previsibilidade, orientação e prevenção, não “atalho” econômico para o atraso.

Por conseguinte, com os vetos, a conformidade cooperativa foi reposicionada: preserva-se o seu sentido de governança e prevenção de litígios (orientação, autorregularização, racionalização), mas sem um pacote de vantagens financeiras capaz de tornar o atraso um “negócio” previsível.

7. O núcleo do risco moral: quando a conformidade vira prêmio ao atraso

O problema do desenho vetado não era a conformidade em si, mas o efeito do seu “combo” econômico. Quando a lei permite, de forma previsível, reduzir encargos, alongar prazos e afrouxar garantias, cria-se um diferencial que pode inverter o cálculo do contribuinte: o atraso deixa de ser uma falha a evitar e passa a ser uma escolha racional de gestão de caixa.

Em tal cenário, o dano é sistêmico: enfraquece-se a cultura de pagamento tempestivo, amplia-se a vantagem competitiva do inadimplente e alimenta-se a expectativa de regularizações futuras. É nesse ponto que o direito, ainda que bem-intencionado, pode passar a justificar o atraso.

Conclusão

A conversão do PLP 125/22 na LC 225/26, com vetos pontuais, reafirma que modernizar a relação Fisco-contribuinte não pode significar baratear o descumprimento. Ao preservar o núcleo procedimental do Código e vetar o pacote de vantagens capaz de inverter incentivos, o texto final reforça a coerência entre previsibilidade, isonomia e responsabilidade fiscal e mantém a conformidade no lugar correto: como instrumento de governança, não como justificativa permanente para pagar depois. 

Assevera-se que o "Código de Defesa do Contribuinte" sancionado é uma legislação moderna, que reconhece a vulnerabilidade do cidadão perante o Estado, garantindo direitos essenciais como a vedação à dupla penalidade, a observância de prazos e a orientação vinculante.

A tentativa de embutir um "refis permanente" no código genético da legislação tributária nacional foi a maior ameaça recente à estabilidade fiscal do país. Tal mecanismo teria consagrado o risco moral como política de Estado, premiando a ineficiência e punindo a conformidade.

Ao vetar parte do 8º e 32 e ao sancionar a definição rigorosa de devedor contumaz, o Estado brasileiro enviou um sinal claro: a modernização tributária passa pelo respeito ao contribuinte, mas não pela conivência com o inadimplemento deliberado. A LC 225/26, depurada, estabelece que o sistema tributário deve servir ao financiamento da sociedade, e não como uma linha de crédito subsidiada para empresas que optam pela inadimplência estratégica. O "Código" sobreviveu, mas o "refis eterno" não prosperou, uma vitória silenciosa, mas monumental, para a justiça fiscal no Brasil.

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1 BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005. Pág. 09.

2 Referência clássica sobre risco moral e incentivos: PAULY, Mark V. The Economics of Moral Hazard: Comment. The American Economic Review, v. 58, n. 3, 1968.

3 BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. Institui o Código de Defesa do Contribuinte; publicação no DOU em 09/01/2026. (Legislação do Senado).

4 BRASIL. VET 5/2026 (veto parcial) aposto ao PLP 125/2022 (“Institui o Código de Defesa do Contribuinte”). (Congresso Nacional.

5 BRASIL. Mensagem de Veto Parcial nº 22, de 8 de janeiro de 2026, com indicação dos dispositivos vetados (incluindo art. 8º, II e dispositivos do art. 32). (Legislação do Senado)

6 Condições de governança para benefícios tributários em LDO (prazo, metas e órgão avaliador), em contexto de debate fiscal: CNN Brasil, 25/03/2025. (cnnbrasil.com.br)