O “devedor contumaz” e a vedação ao ajuizamento ou prosseguimento da recuperação judicial

Introdução

O ano de 2026 teve início com a promulgação de uma das mais relevantes inovações legislativas no campo do Direito Tributário brasileiro. A LC 225/26, que institui o Código de Defesa do Contribuinte¹, foi publicada no dia 8/1 e consolida políticas de conformidade fiscal, reforça garantias procedimentais e busca estabelecer distinções mais claras entre o contribuinte em dificuldade econômico-financeira e aquele que se vale da inadimplência tributária como estratégia concorrencial.

A norma foi amplamente aguardada por representantes da Administração Tributária, da Advocacia Pública e por agentes econômicos que operam regularmente em mercados fortemente regulados e submetidos a elevada carga fiscal. Seu propósito declarado é nobre: promover justiça concorrencial, prestigiar o bom contribuinte e combater práticas reiteradas de inadimplemento estratégico.

Todavia, ao lado de possíveis avanços, a LC 225/26 é marcada por uma subjetividade extrema no que tange à caracterização do “devedor contumaz”, especialmente no que se refere ao conceito de “inadimplência injustificada”. 

Além disso, a legislação em questão contém dispositivos que extrapolam o campo estritamente tributário e passam a interferir diretamente no sistema de insolvência brasileiro - instrumento de política pública nacional -, notadamente ao tratar da impossibilidade de ajuizamento ou prosseguimento da recuperação judicial do devedor contumaz, com a sua convolação em falência.

O presente artigo propõe-se a analisar criticamente essa interferência no regime da recuperação judicial, partindo dos critérios estabelecidos no Código de Defesa do Contribuinte para a caracterização do devedor como “devedor contumaz”, sem prejuízo de reconhecer que a legislação possui impactos mais amplos no ambiente fiscal e merece análise de ordem constitucional. 

Breve contexto legislativo e histórico

A LC 225/26 surge como resposta a problemas estruturais da Administração Tributária brasileira, notadamente a utilização reiterada e deliberada da inadimplência fiscal como modelo de negócio por determinados agentes econômicos. Embora o debate sobre o chamado “devedor contumaz” remonte a décadas, sua positivação normativa demandou longo processo de maturação institucional.

Para esse fim, foi instituída uma Comissão de Juristas responsável pela elaboração do anteprojeto de lei complementar de Código de Defesa dos Contribuintes, que resultou na submissão, em setembro de 2022, de projeto de lei acompanhado da exposição de motivos 7/2022/CJADMTR, ao presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco, sob a presidência da ministra Regina Helena Costa.

Entre os objetivos indicados na exposição de motivos², a serem atingidos com a aplicação do Código de Defesa dos Contribuinte, destaca-se o seguinte:

“Os dispositivos foram pensados de maneira a impedir que o mau contribuinte se favoreça das vantagens trazidas pela Administração Fiscal ao bom contribuinte e as use de maneira premeditada a fim de escapar ao pagamento do imposto devido. Isso demonstra, por outro lado, respeito ao bom contribuinte, auxiliando-o no cumprimento de suas obrigações, criando um elo de confiança e respeito.”

Embora seja louvável a intenção de prestigiar o bom contribuinte e proteger o ambiente concorrencial, a leitura da exposição motivos revela a falta de coerência entre a declarada finalidade pretendida com a referida legislação e o impedimento do acesso à recuperação judicial ou seu prosseguimento, inclusive porque a recuperação judicial não suspende o curso das execuções fiscais, como prevê o art. 6º, §7º-B da lei 11.101/05. 

Ao que parece, o impedimento ao acesso e ao prosseguimento da recuperação judicial do “devedor contumaz” previsto na LC 225/26 ocorreu sem uma análise aprofundada dos prejuízos que pode trazer ao sistema de insolvência brasileiro, que, embora mereça ajustes, tem sido ferramenta útil e essencial ao devedor em crise. 

A caracterização legal do devedor contumaz

Para a adequada análise da vedação à propositura ou ao prosseguimento da recuperação judicial, com convolação em falência, é imprescindível compreender como a LC 225/26 define o devedor contumaz.

Nos termos do art. 11 da lei referida, considera-se devedor contumaz “o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos”. 

Quanto à substancialidade da inadimplência (art. 11, §2º, I, ‘a’) é caracterizada, em âmbito Federal, pela existência de créditos tributários em situação irregular, inscritos em dívida ativa ou constituídos e não adimplidos, em âmbito administrativo ou judicial, de valor igual ou superior a R$ 15.000.000,00 e equivalente a mais de 100% do patrimônio conhecido do contribuinte, conforme definido na Escrituração Contábil Fiscal ou Digital. Em âmbito estadual, distrital e municipal, a lei remete a critérios definidos em legislação própria (art. 11, §2º I, ‘b’).

Já a reiteração (art. 11, §2º, II) é definida como a manutenção de créditos tributários em situação irregular em, pelo menos, 4 períodos de apuração consecutivos, ou em 6 períodos de apuração alternados, no prazo de 12 meses.

Por fim, a ausência de justificação (art. 11, §2º, III) decorre “da ausência de motivos objetivos que afastem a configuração da contumácia”.

A norma ainda especifica que a situação irregular do crédito tributário para a configuração de inadimplência substancial se caracteriza, entre outras hipóteses, pela ausência de patrimônio conhecido em montante igual ou superior ao valor principal do débito (art. 11, §3º, I).

A lei prevê, ainda, hipóteses que podem afastar a caracterização da contumácia, como, por exemplo, a ocorrência de estado de calamidade pública (art. 11, § 5º, I), apuração de resultado negativo em exercícios consecutivos (art. 11, §5º, II) ou a inexistência de atos típicos de fraude à execução (art. 11, §5º, III), desde que haja consistência e veracidade das informações prestadas pelo contribuinte (art. 11, §6º).

Importante destacar que o legislador buscou preservar o direito de ação e a segurança jurídica ao excluir do cômputo do valor total dos créditos tributários em situação irregular, os créditos objeto de discussão judicial relevante, parcelados, transacionados ou com exigibilidade suspensa, bem como ao assegurar ao contribuinte o procedimento administrativo com contraditório e ampla defesa (art. 11, §9º).

Análise crítica da caracterização do devedor contumaz

Embora a legislação tenha buscado estabelecer critérios objetivos para a caracterização do devedor contumaz, essa definição é fortemente marcada por conceitos jurídicos indeterminados, especialmente no que se refere à inadimplência injustificada. A avaliação dos “motivos objetivos” capazes de afastar a contumácia sujeitar-se-á a juízo discricionário da Administração Tributária, gerando inquestionável insegurança ao contribuinte.

Além disso, a caracterização de inadimplemento substancial pela existência de créditos tributários em situação irregular que superem R$ 15 milhões e ultrapassem o valor do patrimônio conhecido do devedor ignora a realidade de empresas intensivas em capital humano, tecnologia ou ativos intangíveis. Além disso, também desconsidera o cenário de empresas que, por vezes, atravessam crises conjunturais severas, mas preservam sua viabilidade econômica.

Em um cenário macroeconômico marcado por taxa Selic elevada, retração de crédito e acúmulo de passivos privados e trabalhistas, não é incomum que empresas priorizem o pagamento de salários e a manutenção de suas operações em detrimento do adimplemento tributário imediato. Essa realidade, longe de caracterizar má-fé, muitas vezes revela-se transitória e demonstra esforço legítimo de preservação da atividade empresarial.

A vedação ao acesso à recuperação judicial e a convolação da recuperação judicial do devedor contumaz em falência

O art. 13, I, do Código de Defesa do Contribuinte, prevê serem aplicáveis ao devedor contumaz, entre outras sanções, as seguintes medidas:

“I. Impedimento de: (...) 

d) propositura de recuperação judicial ou de prosseguimento desta, motivando a convolação da recuperação judicial em falência a pedido da Fazenda Pública correspondente.”

A previsão é sensível e problemática. A recuperação judicial constitui instrumento central de um sistema normativo consagrado na lei 11.101/05, que demandou décadas de estudo, amadurecimento legislativo, doutrinário e jurisprudencial, destinado a tutelar a crise do empresário ou da sociedade empresária.

A inserção, por meio de lei complementar de natureza tributária, de hipóteses de vedação do acesso à recuperação judicial e de sua convolação em falência suscita relevantes questionamentos quanto à coerência sistêmica do ordenamento jurídico brasileiro e à segurança jurídica. E exige uma análise detida da (in)compatibilidade de dispositivos da nova lei complementar com a preservação da atividade empresarial economicamente viável almejada com a introdução dos mecanismos de recuperação pela lei 11.101/05.

É nesse contexto que se revela o principal ponto de tensão existente entre a LC 225/26 e o sistema de insolvência brasileiro: a previsão contida no art. 13, I, ‘d’, do Código de Defesa do Contribuinte, que impede o acesso do devedor contumaz à recuperação judicial e autoriza a convolação da recuperação judicial em curso em falência, a pedido da Fazenda Pública.

A lei 11.101/05 já estabelece, de forma clara e taxativa, os requisitos a serem preenchidos pelo devedor em crise para que possa se valor do instrumento da recuperação judicial. Além de prever quais agentes têm legitimidade para o pedido de recuperação judicial, o legislador optou por estabelecer, nos arts. 48 e 51 da lei 11.101/05, requisitos essencialmente formais para a análise da possibilidade de processamento do pedido.

A criação, por legislação complementar tributária, de nova condição - de ordem financeira - para o acesso à recuperação judicial ou para o prosseguimento do procedimento subverte significativamente essa lógica e, não é exagero dizer, toda a lógica do sistema de insolvência brasileiro. Isso porque a lei 11.101/05 atribuiu aos credores sujeitos à recuperação judicial o poder de decidir, em assembleia-geral de credores, sobre a viabilidade econômica da empresa (a continuação da atividade empresarial, sua paralisação, ou, até mesmo, a continuação da atividade empresarial sob nova gestão). 

A não caracterização do devedor como “devedor contumaz” como condição, por exemplo, ao prosseguimento de uma recuperação judicial sem plano de recuperação judicial submetido pelo devedor, resulta na retirada do poder dos credores sujeitos à recuperação judicial (e por ela diretamente afetados) de decidirem sobre a viabilidade econômica da empresa. Trata-se de frontal violação à espinha dorsal dos procedimentos de reorganização previstos na lei 11.101/05, que privilegiam a participação dos credores e retiram do Poder Judiciário a decisão sobre o futuro da empresa em recuperação judicial. Vale lembrar, ademais, que a Fazenda Pública, legitimada pelo Código de Defesa do Contribuinte para o pedido de convolação da recuperação judicial do devedor contumaz em falência, não tem seus créditos sujeitos à recuperação judicial. 

Já a vedação do acesso do devedor contumaz à recuperação judicial acaba por exigir o preenchimento, pelo devedor em crise, de um requisito de ordem financeira, que em muito difere das balizas formais previstas na lei 11.101/05 como condições para o deferimento do processamento da recuperação judicial.

Em última análise, tais dispositivos do Código de Defesa do Contribuinte têm o potencial de impedir que o devedor em crise tenha acesso a um instrumento legítimo e legal de reestruturação: a recuperação judicial. Dos eventuais casos de convolação de recuperações judiciais em falências, decorrerão, também, possíveis retiradas do mercado de devedores que, embora caracterizados como “contumazes” a partir das diretrizes da LC 225/26, proporcionarão ao Fisco uma recuperação de crédito pior (na falência) do que a que poderia alcançar em execuções fiscais que seguiriam tramitando no curso da recuperação judicial.

Ainda, do ponto de vista da concorrência, o Código de Defesa do Contribuinte possivelmente intervirá de forma significativa no ambiente concorrencial, com potencial geração de desequilíbrio entre os concorrentes a partir da eliminação de empresas economicamente viáveis do mercado, sem a devida análise econômico-financeira, simplesmente por se enquadrarem no conceito de “devedor contumaz”.

Considerações finais

A intenção deste artigo é propor reflexão inicial quanto à LC 225/26 e o potencial prejuízo que tal legislação representa ao devedor em crise e ao sistema brasileiro de insolvência, sem o objetivo de esgotar o tema. As discussões quanto à constitucionalidade da referida legislação são prováveis e devem ser objeto de estudo. 

Assim, com o enfoque que aqui se pretende, parece-nos que a LC 225/26 buscou o combate ao devedor contumaz e a promoção de um ambiente concorrencial mais justo. Todavia, ao interferir diretamente no regime da recuperação judicial, a norma ultrapassa os limites do Direito Tributário e subverte a lógica do sistema de insolvência brasileiro, relevante instrumento de política pública nacional. 

Não se ignora o fato de que, ao propor a vedação ao acesso e ao prosseguimento da recuperação judicial do devedor contumaz, o legislador pretendeu provocar um desestímulo à inadimplência fiscal reiterada. No entanto, acredita-se que existem outras formas de fazê-lo, por meio de outros instrumentos de desincentivo, que não causem tamanho prejuízo à lógica e às bases do sistema de insolvência nacional. 

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*O presente artigo não trata dos impactos da LC 225 de 2026 sobre as negociações fiscais no âmbito de recuperação judicial, da impossibilidade de utilização de prejuízo fiscal, dentre outros aspectos da norma. Esses temas serão objeto de análise em outro artigo, que será publicado em breve.

1 Lei Complementar Federal nº 225/2026: “Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas gerais relativas aos direitos, às garantias, aos deveres e aos procedimentos aplicáveis à relação jurídica do sujeito passivo, contribuinte ou responsável, com a administração tributária”. 

2 Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9199121&ts=1686866454462&disposition=inline . Acesso em: 18.1.2026.