A CRF como ato administrativo de aprovação e sua função registral

Sísifo e a regularização fundiária: o esforço que nunca termina

Os deuses condenaram Sísifo a rolar incessantemente um rochedo até o topo de uma montanha, de onde a pedra, vencida pelo próprio peso, inevitavelmente retornava à base. Sempre que o esforço parecia alcançar seu objetivo, a gravidade desfazia o resultado, impondo não apenas o fracasso, mas a necessidade de um eterno recomeço do trabalho.

Tratava-se, sabidamente, de um labor inútil, repetitivo e destituído de qualquer esperança de conclusão.

O mito de Sísifo¹, tal como retratado por Albert Camus, constitui uma metáfora particularmente adequada para compreender as razões pelas quais a informalidade urbana se mostra tão persistente no Brasil: um fenômeno estrutural que, apesar de reiterados esforços institucionais, insiste em se recompor, exigindo intervenções sucessivas do Estado, quase sempre reiniciadas a partir do ponto zero.

A insuficiência legislativa dos institutos clássicos do direito privado - compra e venda, usucapião, retificação de área, adjudicação compulsória - não decorre de falhas conceituais, mas de claras limitações quando aplicados isoladamente. Em outras palavras, esses institutos, de aplicação individual, não são suficientes para manter a regularidade fundiária em um país cujo problema fundiário é coletivo, estrutural e crônico.

Diante dessa realidade, a lei 13.465/17 deu nova roupagem à regularização fundiária urbana, nomeando-a de Reurb. Mais do que uma alteração terminológica, a legislação instituiu uma sistemática própria, voltada à superação de paradigmas tradicionais, com o objetivo de garantir o direito social à moradia para os ocupantes de núcleos urbanos informais.

A sistemática da Reurb envolve o protagonismo de vários atores, como o poder público municipal, o órgão ambiental e o registrador de imóveis. Sem a atuação deste último, contudo, a irregularidade registrária persiste, fazendo com que a pedra, uma vez mais, volte a rolar para o chão.

É nesse contexto de quebra de paradigmas institucionais que a lei 13.465/17 criou um novo e instigante instituto: a CRF - Certidão de Regularização Fundiária. Quando o município, ao final da primeira fase do procedimento de Reurb, expede a CRF, tem início o procedimento junto ao registro de imóveis, para se efetivar a regularidade registral.

Assim, sustenta-se, nesse artigo, que a Certidão de Regularização Fundiária não se confunde com título registral em sentido técnico, constituindo ato administrativo de aprovação municipal cuja submissão ao registro de imóveis decorre da necessidade de projeção de seus efeitos erga omnes.

A CRF no contexto normativo da Reurb

A Reurb comporta duas fases distintas. A primeira ocorre junto ao município. O requerente, legitimado para a propositura da Reurb, protocolará o requerimento inicial para que o próprio Município instaure o procedimento². Instaurada a Reurb, o órgão municipal competente analisará todas as questões técnicas e ambientais para a regularização fundiária. O procedimento junto ao município é complexo e deve observar uma série de regras, como a notificação dos confrontantes e proprietários tabulares³ e a apresentação de farta documentação técnica.⁴

Uma vez concluída a Reurb dentro do Município, será expedida a Certidão de Regularização Fundiária, que, de acordo com o art. 41 da lei 13.465/17, é “o ato administrativo de aprovação da regularização que deverá acompanhar o projeto aprovado [...]“. A lei estabelece que a CRF deve conter os seguintes requisitos: a) o nome do núcleo urbano regularizado; b) a localização; c) a modalidade de regularização; d) as responsabilidades das obras e serviços constantes do cronograma; e) a indicação numérica de cada unidade regularizada, quando houver; f) a listagem com nomes dos ocupantes que houverem adquirido a respectiva unidade, por título de legitimação fundiária ou mediante ato único de registro, bem como o estado civil, a profissão, o número de inscrição no cadastro das pessoas físicas do Ministério da Fazenda e do registro geral da cédula de identidade e a filiação⁵. 

Observa-se que a própria legislação trouxe o conceito de CRF: ato administrativo de aprovação da regularização. Muito embora esse conceito esteja explícito na lei, a CRF também constitui título a ser registrado junto ao cartório de registro de imóveis, como estabelece o art. 167, I, “43” da lei 6.015/1973⁶. Nesse contexto, deve-se analisar a CRF sob dois diferentes vieses: o viés administrativo e o viés registral.

O viés administrativo da CRF

Antes de entrar propriamente na natureza jurídica da CRF, é interessante destacar que, curiosamente, a doutrina especializada em regularização fundiária trata a CRF propriamente como o título hábil a registro junto ao cartório de registro de imóveis competente⁷. A doutrina registral, em regra, mantém esse entendimento⁸.

No entanto, a análise merece um aprofundamento técnico mais maduro e fidedigno, pois não basta reconhecer a CRF como título registrável, é necessário compreender sua natureza do ponto de vista da administração pública e seus efeitos concretos no sistema registral.

A natureza jurídica da CRF é trazida pela própria lei 13.465/17. Trata-se de ato administrativo da aprovação da regularização⁹. Portanto, ato administrativo da administração municipal.

A doutrina administrativa conceitua o ato administrativo como a atuação jurídica (comissiva ou omissiva), unilateral e concreta, exteriorizada pela Administração Pública, ou por aqueles legalmente legitimados para tanto, advinda do seu exercício de função administrativa do Estado¹⁰.

Das espécies de ato administrativo, a CRF se enquadra em ato de aprovação, que é ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a priori ou a posteriori do ato administrativo¹¹. É ato unilateral, pois apresenta-se como manifestação de vontade da Administração Municipal. É discricionário, à medida que compete ao poder público municipal examinar os aspectos de conveniência e oportunidade da regularização, sendo, portanto, condição de eficácia do ato.

Além disso, sua natureza jurídica revela-se instrumental, na medida em que funciona como elo entre o procedimento administrativo urbanístico e a produção de efeitos jurídicos no âmbito registral, servindo de título hábil ao ingresso no Registro de Imóveis.

Nessa perspectiva, a correta compreensão da natureza jurídica da CRF exige sua análise à luz da teoria dos elementos e dos planos do ato administrativo¹², especialmente no que se refere à sua perfeição, validade e eficácia. É a partir desse enquadramento dogmático que se torna possível avaliar, com precisão, os efeitos do eventual descumprimento dos requisitos legais e o alcance jurídico da certidão no sistema de regularização fundiária instituído pela lei 13.465/17.

Todo ato administrativo deve observar seus pressupostos, quais sejam: perfeição (existência), validade (conformação legal) e eficácia (capacidade de gerar efeitos). Uma vez superadas todas as etapas trazidas, o ato administrativo se torna perfeito. Trazendo a questão para o contexto da regularização fundiária, pode-se fazer a seguinte análise.

No plano da perfeição (ou existência), a CRF se completa com a conclusão de seu processo de formação, isto é, quando regularmente praticada pela autoridade administrativa competente, após a instrução do procedimento de regularização fundiária e a formalização da decisão administrativa que reconhece a Reurb e seus elementos essenciais. Nesse estágio, o ato já foi produzido pela Administração Pública, contendo manifestação de vontade estatal formalizada em documento próprio, com identificação do núcleo urbano regularizado, da modalidade de Reurb adotada e dos demais elementos exigidos pela legislação aplicável.

No plano da validade, exige-se que a CRF esteja em conformidade com o ordenamento jurídico. Isso implica a observância de todos os requisitos de validade do ato administrativo: (i) competência, com a expedição pela autoridade municipal legalmente investida dessa atribuição; (ii) finalidade, consistente na promoção da regularização fundiária e na efetivação do direito à moradia e à função social da propriedade; (iii) forma, respeitando o modelo documental e as exigências legais e regulamentares; (iv) motivo, fundado nos pressupostos fáticos e jurídicos corretamente apurados no procedimento de Reurb; e (v) objeto, lícito, possível e determinado, correspondente à certificação da regularização do núcleo urbano. A inobservância de qualquer desses elementos compromete a validade da CRF, sujeitando-a à anulação administrativa¹³ ou judicial.

No plano da eficácia, a CRF somente se torna apta a produzir seus efeitos jurídicos típicos quando implementadas as condições externas exigidas pelo sistema normativo¹⁴. Em especial, sua eficácia plena, no âmbito registral, depende de sua apresentação e do respectivo ingresso no registro de imóveis competente. É a partir desse momento que a CRF irradia efeitos concretos, viabilizando a abertura de matrículas, o registro dos títulos de legitimação ou propriedade e a consolidação jurídica da regularização fundiária.

Assim, a CRF completa os requisitos de perfeição, validade e eficácia quando: (i) é regularmente formada e expedida no procedimento administrativo de Reurb; (ii) observa integralmente os pressupostos legais do ato administrativo; e (iii) supera as condições externas necessárias à produção de efeitos, notadamente o ingresso no fólio real, integrando-se de modo harmônico ao sistema jurídico urbanístico e registral.

Neste sentido, sob a perspectiva dos planos da existência, validade e eficácia, a Certidão de Regularização Fundiária revela-se como típico ato administrativo de aprovação municipal, plenamente existente e válido independentemente do registro de imóveis. A submissão da CRF ao registro não decorre de sua natureza de título registral, mas da necessidade de ampliação de sua eficácia erga omnes, como condição para produção de efeitos no sistema imobiliário. O registro, portanto, não define a CRF; apenas projeta os efeitos de um ato cuja essência permanece administrativa.

Portanto, a confusão prática em torno da CRF decorre, justamente, da indevida sobreposição entre os planos do ato administrativo e os efeitos do registro, como se a ausência de ingresso no fólio real comprometesse a própria existência ou validade da certidão - o que não se sustenta à luz da teoria geral do ato administrativo.

O viés registral da CRF

Uma vez compreendida a natureza jurídica da CRF, fica evidente que a inclusão da certidão como título no rol do art. 167, I da lei 13.465/17 foi necessária, uma vez que não há como a aprovação municipal produzir efeitos erga omnes sem que ocorra sua entrada na tábula registral. A CRF, portanto, tem função instrumental para a abertura de matrículas e respectivos registros e averbações decorrentes da Reurb.

Nesse contexto, é preciso compreender a distinção entre ato administrativo e título registrável típico. Essa distinção não se limita ao fato de o título estar ou não previsto no rol da lei 6.015/1973, mas pela análise de sua estrutura jurídica, de sua função no sistema registral e de sua relação essencial com o ato de registro.

O título registrável típico contém, em si mesmo, o comando jurídico apto a registro e esgota seus efeitos jurídicos no próprio ato de registro, sem necessidade de atos administrativos subsequentes. Como exemplo de título registrável típico, cite-se a escritura pública de compra e venda.

Os atos administrativos, ao contrário, não contêm comando jurídico registrável de forma autônoma, somente certificam uma decisão administrativa. Em que pese o art. 221, V da lei 6.015/1973 incluir como título apto a registro os contratos ou termos administrativos no âmbito da regularização fundiária¹⁵, a CRF não se amolda a esse conceito técnico de título registrável. A CRF não deve ser considerada um título de per si, pois ela não nasce para o registro. Ela se torna perfeita com a aprovação municipal no âmbito administrativo. Seu registro só permite instrumentalizar a publicidade registral.

Portanto, a CRF não se caracteriza como título registrável em sentido técnico, mas como ato administrativo de aprovação municipal submetido ao registro por exigência de eficácia erga omnes, sendo seu registro consequência lógica e não elemento definidor de sua natureza.

Ultrapassada essa questão, considerando que a CRF foi incluída no rol dos atos de registro, aos olhos do registrador de imóveis trata-se de título hábil a registro junto ao cartório de registro de imóveis competente. Em assim sendo, o registrador fará sua qualificação registral. Ou seja, para que a CRF ingresse no registro de imóveis, devem estar presentes os princípios registrais e o título deve estar de acordo com a lei.

Aqui, abre-se um parêntese para esclarecer que, por força da natureza social da norma, há a flexibilização de alguns princípios registrais, como já pudemos expor em artigo específico¹⁶. Desta forma, em se tratando o registrador de um dos principais protagonistas para a efetivação da lei 13.465/17, a qualificação do título da regularização fundiária deve ser feita sempre em observância aos objetivos da norma¹⁷.

Superando o “Sísifo registral”: A CRF como instrumento de coordenação institucional

Considerando a natureza jurídica da CRF e a importância de sua correta compreensão no contexto do sistema registral, a superação do chamado “Sísifo registral” depende da atuação coordenada de todos os protagonistas envolvidos na Reurb. A observância dos objetivos e valores que estruturam a lei 13.465/17 - notadamente a cooperação institucional¹⁸ e a promoção da inclusão social e da redução das desigualdades urbanas¹⁹ - permite que a CRF cumpra sua função própria: não a de submeter o Registro de Imóveis à Administração Pública, nem a de esvaziar o controle registral, mas de articular, de forma racional, dois sistemas jurídicos autônomos em torno de uma política comum. É nessa leitura institucionalmente cooperativa que se vislumbra a possibilidade de que a pedra de Sísifo, enfim, alcance o topo e ali se mantenha.

_______

Referências bibliográficas

CAMUS, Albert. O mito de Sísifo: ensaio sobre o absurdo. Tradução de Ari Roitman e Paulina Watch. Rio de Janeiro: Record, 2010.

CUNHA, Michely Freire Fonseca. Manual de regularização fundiária urbana – REURB. 4ª ed. São Paulo: Editora Juspodivm, 2023

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2003

DUARTE, Fellipe. A mitigação da especialidade dos títulos da regularização fundiária. Migalhas Notariais e Registrais, Migalhas, 2021. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-notariais-e-registrais/347464/a-mitigacao-da-especialidade-dos-titulos-da-regularizacao-fundiaria. Acesso em: 1 fev. 2026.

FRANÇA, Phillip. 1. Ato Administrativo In: FRANÇA, Phillip. Controle do Ato Administrativo e Consequencialismo Jurídico na Era da Ia: Judicialização, Discricionariedade, Compliance e Lgpd. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2021. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/controle-do-ato-administrativo-e-consequencialismo-juridico-na-era-da-ia-judicializacao-discricionariedade-compliance-e-lgpd/1339443536. Acesso em: 23 de Janeiro de 2026.

KERN, Marinho Dembinski. Manual do registro de imóveis. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

1 CAMUS, Albert. O mito de Sísifo: ensaio sobre o absurdo. Tradução de Ari Roitman e Paulina Watch. Rio de Janeiro: Record, 2010.

2 Art. 32 da Lei nº 13.465/17.

3 De acordo com o art. 31, § 1º da Lei nº 13.465/17, caberá ao Município notificar os titulares de domínio, os responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, os confinantes e os terceiros eventualmente interessados para, querendo, apresentar impugnação no prazo de trinta dias, contado da data de recebimento da notificação. Caso o Município não faça as notificações, o registrador de imóveis deve fazê-la, conforme dispõe o art. 44, §6º da Lei nº 13.465/17.

4 A documentação técnica normalmente é arrolada na legislação Municipal, uma vez que compete aos Municípios legislarem sobre questões locais. No caso da Reurb, o Município pode complementar as regras criadas pela lei federal, dentro de seus limites legais.

5 Art. 41 e seus incisos da Lei nº 13.465/17.

6 Art. 167 - No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos. I - o registro: 43. da Certidão de Regularização Fundiária (CRF); 

7 Para Michely Freire Fonseca Cunha, “é o título apresentado ao Cartório de Registro de Imóveis devidamente acompanhado do PRF e da listagem final de ocupantes, se for o caso” (CUNHA, Michely Freire Fonseca. Manual de regularização fundiária urbana – REURB. 4ª ed. São Paulo: Editora Juspodivm, 2023, p. 77).

8 Para Marinho Dembinski Kern, a Reurb é sui generis, pois pode se comportar como um título, se a documentação estiver em ordem e não houver necessidade de providências complementares, ou como um procedimento, se for imprescindível realizar as notificações dos proprietários tabulares e dos confinantes (KERN, Marinho Dembinski. Manual do registro de imóveis. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025, p. 673).

9 Art. 41, caput da Lei nº 13.465/17.

10 FRANÇA, Phillip. 1. Ato Administrativo In: FRANÇA, Phillip. Controle do Ato Administrativo e Consequencialismo Jurídico na Era da Ia: Judicialização, Discricionariedade, Compliance e Lgpd. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2021. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/controle-do-ato-administrativo-e-consequencialismo-juridico-na-era-da-ia-judicializacao-discricionariedade-compliance-e-lgpd/1339443536. Acesso em: 23 de Janeiro de 2026.

11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 221.

12 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

13 Lembrando que a administração pública tem o poder de autotutela, podendo rever seus próprios atos, conforme as Súmulas 346 e 437 do Supremo Tribunal Federal.

14 O plano da eficácia analisa a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. Como ensina Alexandre Mazza, “o destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar, declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações. (MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 245).

15 Art. 221 - Somente são admitidos registro: V - contratos ou termos administrativos, assinados com a União, Estados, Municípios ou o Distrito Federal, no âmbito de programas de regularização fundiária e de programas habitacionais de interesse social, dispensado o reconhecimento de firma.

16 Duarte, Fellipe. A mitigação da especialidade dos títulos da regularização fundiária. Migalhas Notariais e Registrais, Migalhas, 2021. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-notariais-e-registrais/347464/a-mitigacao-da-especialidade-dos-titulos-da-regularizacao-fundiaria. Acesso em: 1 fev. 2026.

17 Os objetivos da Reurb estão no rol do art. 9º da Lei nº 13.465/17. Uma observação que se faz é que a Lei nº 13.465/17 rompe com os modelos excessivamente formais e lentos do sistema, adotando procedimentos simplificados, instrumentos extrajudiciais e a atuação cooperativa entre entes públicos e registradores.

18 O art. 29 da Lei nº 13.465/17 trata da cooperação entre entes federativos, os autorizando a firmar convênios ou outros instrumentos congêneres com o Ministério das Cidades, com vistas a cooperar para a fiel execução do disposto na Lei nº 13.465/17. Art. 29. A fim de fomentar a efetiva implantação das medidas da Reurb, os entes federativos poderão celebrar convênios ou outros instrumentos congêneres com o Ministério das Cidades, com vistas a cooperar para a fiel execução do disposto nesta Lei.

19 O art. 9º, I, II e VIII da Lei nº 13.465/17 estabelecem uma série de objetivos que demonstram o princípio da inclusão social e da redução das desigualdades urbanas.