Secretários municipais não podem ser julgados por PAD

Introdução

A responsabilização de agentes públicos constitui tema central no Estado Democrático de Direito, sendo imperativo que todo detentor de poder público responda por seus atos. Contudo, a Constituição Federal de 1988 diferencia fundamentalmente duas categorias de agentes públicos: os agentes políticos e os servidores públicos estatutários, submetendo-os a regimes jurídicos distinto

O PAD - Processo Administrativo Disciplinar, regulado pela lei 8.112/1990 para a esfera federal e por leis estaduais e municipais nas demais esferas, constitui mecanismo eficiente de responsabilização de servidores públicos por irregularidades funcionais.

Todavia, sua aplicação aos agentes políticos, particularmente aos secretários municipais, tem gerado dúvidas frequentes nas administrações públicas municipais.

O Tribunal de Contas do Estado do Paraná, através do acórdão 2499/20 (processo 741766/19), prolatado em 16 de setembro de 2020, estabeleceu precedente paradigmático esclarecendo a impossibilidade absoluta de instauração de PAD contra agentes políticos. Esta decisão, ainda que proferida em âmbito estadual, reflete entendimento jurídico consolidado em nível nacional e apresenta grande relevância para gestores públicos municipais.

1. Diferenciação jurídica entre agentes políticos e servidores públicos

A doutrina administrativista, aqui a título referencial do posicionamento de Di Pietro é categórica ao diferenciar agentes políticos de servidores comuns. Ela ensina que os agentes políticos (como secretários municipais) exercem funções de governo e condução superior, não se sujeitando às regras de subordinação estrita e profissional dos servidores estatutários.

"(...) os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência" (DI PIETRO, 2023).

A autora esclarece que o Poder Disciplinar (que fundamenta o PAD) pressupõe uma relação de hierarquia funcional típica da administração interna. Agentes políticos, embora integrem a estrutura do Executivo, possuem um regime de responsabilidade próprio (crimes de responsabilidade ou improbidade), não se sujeitando às penas disciplinares estatutárias como "suspensão" ou "demissão a bem do serviço público". Ao tratar da responsabilidade, a doutrina reforça que erros de gestão ou infrações político-administrativas de agentes de cúpula devem ser apurados por instâncias políticas (Câmara Municipal) ou judiciais, e não por comissões disciplinares formadas por servidores subordinados.

2. Marcos legais da impossibilidade de PAD a agentes políticos

O silêncio eloquente da Constituição

Embora a Constituição Federal de 1988 não traga uma vedação expressa com os dizeres "não cabe PAD contra agentes políticos", sua arquitetura normativa implica essa conclusão. Ao tratar da Administração Pública (art. 37) e da estabilidade (arts. 41-42), a Carta Magna dirige-se aos servidores de carreira, sujeitos à hierarquia e disciplina funcional.

Em contrapartida, ao tratar das altas autoridades, o constituinte delineou o regime de Crimes de Responsabilidade (art. 52 e 171), evidenciando que a ratio da responsabilização política difere da correição funcional.

A interpretação da lei 8.112/1990 e o conceito de cargo

Descendo à legislação infraconstitucional, a lei 8.112/90, espelho para diversos estatutos locais, disciplina o PAD em seus arts. 149 a 182. O diploma é solar ao definir, em seu art. 2º, que servidor é a "pessoa legalmente investida em cargo público".

A jurisprudência e a doutrina são pacíficas ao entender que o cargo público ali tratado é aquele de natureza profissional, estruturado em carreira. Agentes políticos, embora ocupem cargos, possuem vínculo de natureza institucional e precária, não se amoldando ao regime estatutário estrito que fundamenta o poder disciplinar interno. A mesma lógica se aplica à lei 9.784/1999, que rege o processo administrativo federal de forma subsidiária, mas sempre voltada à relação estatutária.

Os caminhos corretos: Decreto-lei 201/1967 e lei de improbidade

A inaplicabilidade do PAD não significa impunidade. O legislador foi cauteloso ao criar mecanismos específicos. Para prefeitos e secretários, vige o decreto-lei 201/1967, que tipifica os crimes de responsabilidade. O art. 1º deste diploma é claro ao definir que atos que violem a probidade ou direitos constitucionais devem ser punidos sob esta égide, e não pela via disciplinar comum.

Paralelamente, a lei de improbidade administrativa (lei 8.429/1992) atua como mecanismo de responsabilização civil. Embora seu conceito de "agente público" seja amplo o suficiente para abarcar agentes políticos, ela prevê sanções como ressarcimento ao erário e suspensão de direitos políticos, a serem aplicadas pelo Poder Judiciário, e não por comissões processantes internas compostas por servidores subordinados ao investigado.

A orientação da CGU

Corroborando esse entendimento, o próprio Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Corregedoria-Geral da União (CGU, 2025) - referência técnica na matéria - é taxativo ao afastar a confusão entre agentes políticos e servidores estatutários, no contexto do Governo Federal, aplicável às demais esferas de governo:

"O Presidente da República, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado, agentes políticos no âmbito do Poder Executivo Federal, não são responsabilizados por meio de processo administrativo disciplinar" (2025, p. 36).

3. Jurisprudência do STJ e cortes de contas

O Tribunal de Contas do Estado do Paraná, em sessão plenária de 16 de setembro de 2020, julgou a representação 741766/19 proposta pelo Observatório Social de Cianorte contra o Município de Cianorte. Conforme consta do voto do relator, conselheiro Artagão de Mattos Leão:

Acórdão 2499/20 - Tribunal Pleno (Processo 741766/19):

Neste julgado, o TCE/PR analisou a responsabilidade de um secretário municipal e concluiu ser "impossível submeter os agentes políticos ao processo administrativo disciplinar". O Tribunal fundamenta que "a natureza jurídica do vínculo existente entre secretário de Estado difere da dos servidores públicos, pois os agentes políticos não detêm natureza profissional, ao exercerem atividades típicas de governo". O acórdão ainda cita o Manual de PAD da CGU para corroborar a inaplicabilidade da lei 8.112/1990 (e, por simetria, dos estatutos municipais) a agentes políticos.

O STJ, embora em julgados mais antigos, já havia consolidado a tese da distinção dos regimes de responsabilidade, o que serve de base para toda a construção argumentativa.

STJ - REsp: 769.811 SP 2005/0123947-0:

Neste acórdão, o STJ afirma que "a responsabilidade do agente político obedece a padrões diversos e é perquirida por outros meios". A decisão é um marco ao diferenciar o regime de responsabilidade dos agentes políticos (submetidos à lei de improbidade e ao decreto-lei de crimes de responsabilidade) do regime comum dos servidores.

3. Jurisprudência do TJ/RS:

O TJ/RS, em diversos julgados, embora admita a responsabilização de agentes políticos via ação de improbidade administrativa, o faz sempre pela via judicial, reforçando que este é o foro competente, e não a via administrativa disciplinar.

TJ/RS - Ação Penal - Procedimento ordinário: 70084477868 OUTRA:

Ao julgar um prefeito por crime de responsabilidade (decreto-lei 201/1967) pela nomeação irregular de um secretário municipal, o TJ/RS demonstra qual é o instrumento processual adequado para a responsabilização de agentes políticos por atos praticados no exercício da função. A via eleita foi a ação penal originária, e não um PAD.

A existência desses ritos próprios, de natureza eminentemente judicial, evidencia a ausência de competência da própria Administração para, por meio de uma comissão interna, processar e "julgar" um agente político.

Considerações finais

A responsabilização de agentes públicos é um pilar do Estado Democrático de Direito. Contudo, essa responsabilização deve, impreterivelmente, seguir os ritos e as competências estabelecidas pela Constituição e pelas leis.

A instauração de processo administrativo disciplinar em face de agentes políticos, como secretários municipais, é uma anomalia jurídica que não se sustenta. Representa um ato praticado por autoridade absolutamente incompetente, configurando usurpação de competência do Poder Judiciário e flagrante violação ao princípio da separação dos poderes.

Conclui-se, portanto, que tais procedimentos são absolutamente nulos e não podem gerar qualquer efeito jurídico válido. A sua utilização como "prova emprestada" ou fundamento para novas investigações deve ser veementemente rechaçada pelo Poder Judiciário, sob pena de se convalidar uma ilegalidade manifesta e de se fragilizar as garantias fundamentais do devido processo legal.

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Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL. Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967.

BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso em Mandado de Segurança nº 22.756/RS. Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima.

PARANÁ. Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Acórdão nº 2499/20 – Tribunal Pleno. Processo nº 741766/19.

RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Ação Penal nº 70084477868.