ADPF 1.183 e a solução consensual no TCU: Controle, constitucionalidade e limites institucionais

A ADPF 1.183 foi incluída na pauta de julgamento do dia 11/2/2026. A referida arguição de descumprimento de preceito fundamento foi ajuizada pelo Partido Novo em face da IN 91/22 do Tribunal de Contas da União que instituiu procedimentos para solução consensual de controvérsias de órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

A referida instrução normativa, suspensa por meio de decisão cautelar, foi editada pelo ministro Bruno Dantas e instituía na estrutura organizacional do tribunal a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos voltada à solução e à prevenção de conflitos afetados a órgãos e entidades da Administração Pública Federal relativos a temas condicionados à apreciação do Tribunal de Contas.

Diante da edição da instrução, o Partido Novo ajuizou a ADPF em 29/7/2024 visando a declaração de inconstitucionalidade da norma, com a consequente extinção da secretaria criada e da declaração de prejudicialidade de todos os acordos já celebrados baseados na normativa.

A argumentação fundamenta-se na suposta ofensa ao princípio da legalidade administrativa, uma vez que a Constituição não permitiria ao TCU executar de o controle externo prévio de forma ampla. Supostamente, haveria conflito de interesses e não cabe ao Tribunal participar do processo decisório de construção da política pública.

Além disso, argumenta a necessidade de observância ao princípio da separação dos poderes, visto que seria competência privativa do Poder Executivo a tomada de decisão e a modelagem do processo decisório visando o atendimento da agenda pública. Assim, a atuação do TCU seria ativa e participativa e por acontecer antes do processo de tomada de decisão do executivo geraria interferência dos poderes.

A violação ao princípio da moralidade administrativa e ao princípio republicano foi levantada sob a perspectiva de a mediação de acordos pelo Tribunal tornarem-se uma oportunidade de atender aos interesses do governo posicionado junto ao tribunal. Em conjunto, tratou-se a alegada desvalorização da opinião dos auditores responsáveis por elaborarem os pareceres alegando que os responsáveis pela formalização dos acordos já formalizados no âmbito da secretaria indicam os pareceres apenas como uma mera opinião sem conteúdo vinculativo com o que será realmente acordado no bojo do consenso.

Assim, o Partido trata da criação da secretaria com preocupação diante da vinculação direta com a presidência do TCU a quem, em suas palavras, caberia decidir sobre a conveniência e oportunidade da admissibilidade das solicitações de solução consensual.

O posicionamento geral das instituições admitidas como amicus curiae¹ é pela legalidade da instrução normativa, diante da função pedagógica e orientadora do TCU não há extrapolação de suas competências, uma vez que a normativa não institui a participação ativa do TCU no processo de tomada de decisão não sendo parte no termo acordado. A função desempenhada seria meramente homologatória, oferecendo estabilidade ao ato, atuando apenas como uma espécie de controle   concomitante excepcional do ato controlado respaldo no princípio da consensualidade.

Assim, a atuação seria apenas para disponibilizar um ambiente que possibilite o consenso entre as partes para promover as melhorias e mudanças necessárias para a melhor solução do conflito e estimulando a adoção de práticas mais transparentes e eficientes.

Nesse contexto, também merece destaque o fenômeno conhecido como “apagão das canetas”, caracterizado pela hesitação de gestores públicos em adotar decisões relevantes diante do receio de responsabilização futura. A criação de mecanismos de solução consensual no âmbito do TCU pode ser compreendida como uma tentativa institucional de mitigar esse cenário, oferecendo maior previsibilidade e segurança jurídica às decisões administrativas. Sob essa perspectiva, a consensualidade não apenas favorece a eficiência administrativa, como também contribui para a continuidade de políticas públicas estratégicas.

Por outro lado, não se pode ignorar os riscos institucionais decorrentes da ampliação do papel do Tribunal de Contas no âmbito decisório da Administração Pública. A consolidação de práticas consensuais sem critérios objetivos rigorosos pode gerar assimetrias de poder, além de abrir precedentes para uma atuação excessivamente interventiva. Dessa forma, a constitucionalidade da IN 91/22 deve ser analisada à luz da necessidade de preservação do equilíbrio entre controle, autonomia administrativa e separação funcional dos poderes.

Com a inclusão da arguição de descumprimento de preceito fundamental na pauta de julgamento 11/2/2026, o STF julgará a constitucionalidade da referida instrução normativa. Declarada a norma inconstitucional, o Colegiado do Supremo definirá também se essa inconstitucionalidade afetará ou não os acordos já firmados sob sua vigência.

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1 Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (MTCU), a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), a Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável da Amazônia Legal, Conselho Federal da ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB), Advocacia Geral da União (AGU), Estados do Acre, Alagoas, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santos, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, São Paulo, Sergipe e Tocantins, Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA).