Credenciamento nas contratações públicas. Desafios

Apesar de sua vocação para agilizar e padronizar processos, o credenciamento tem sido aplicado de forma heterogênea, muitas vezes sem a devida adequação ao ordenamento jurídico específico de cada entidade ou setor. Essa aplicação direta, sem regulamentação interna própria, tem gerado controvérsias sobre a compatibilidade entre o novo regime geral de licitações e regimes especiais, bem como sobre a observância dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e isonomia.

O objetivo deste artigo é analisar, de forma ampla e crítica, os limites da utilização do credenciamento nas contratações públicas, à luz da lei 14.133/21 e da jurisprudência dos órgãos de controle. Para tanto, discute-se, em primeiro lugar, o conceito, a natureza jurídica e o regime legal do credenciamento; em seguida, examinam-se os riscos decorrentes da aplicação direta da lei sem normatização interna; posteriormente, abordam-se as principais irregularidades formais verificadas em editais; e, por fim, propõe-se um caminho de aprimoramento normativo e institucional para garantir a segurança jurídica e a efetividade do instituto.

Conceito, natureza jurídica e regime legal do credenciamento

O credenciamento, previsto nos arts. 6º, XLIII, e 79 da lei 14.133/21, configura-se como modalidade de seleção de fornecedores destinada à constituição de cadastro de empresas ou profissionais habilitados para futuras e eventuais contratações. Diferentemente das licitações tradicionais, que visam à contratação imediata, o credenciamento tem caráter preparatório, voltado à formação de um “banco” de fornecedores previamente qualificados, a partir de critérios objetivos e transparentes.

Sua utilização é especialmente adequada em situações de demandas recorrentes ou programadas, nas quais a administração pública necessita de rapidez, padronização e garantia de qualidade, como em serviços de alimentação, manutenção, transporte, segurança, entre outros. O procedimento se inicia com a publicação de edital, que define requisitos de habilitação, critérios de classificação e condições de contratação, seguido de fase de habilitação, habilitação provisória e, eventualmente, contratações posteriores, sempre observando o prazo de validade do cadastro.

O credenciamento, portanto, não se confunde com a própria contratação, mas com um ato preparatório que antecipa a seleção de fornecedores. Sua natureza jurídica é de ato administrativo vinculado, uma vez que os critérios de habilitação e classificação são previamente definidos no edital, e sua aplicação deve observar os princípios constitucionais e legais, bem como as normas específicas da lei 14.133/21.

Limites da aplicação direta da lei 14.133/21 e a necessidade de regulamentação interna

A lei 14.133/21, ao estabelecer o novo regime de licitações e contratos da administração pública, expressamente exclui do seu âmbito de incidência as empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias, ressalvando apenas a aplicação de normas penais (art. 1º, § 1º). Essa exclusão sinaliza a intenção de preservar regimes jurídicos especiais aplicáveis a determinados setores, sem, contudo, impedir que normas da lei geral possam ser utilizadas, em caráter subsidiário ou analógico, quando compatíveis com a natureza e finalidades da entidade.

Contudo, a aplicação direta, por parte de entidades regidas por regimes próprios, de dispositivos da lei 14.133/21, sem a devida adaptação, viola o art. 1º, § 1º, da referida lei e compromete a segurança jurídica das contratações. A ausência de regulamentação interna específica para o uso do credenciamento expõe vulnerabilidades, como a falta de critérios claros para sua adoção, a inadequação de requisitos de habilitação às particularidades da entidade e a possibilidade de abusos na seleção de fornecedores.

A jurisprudência dos órgãos de controle, em especial do TCU - Tribunal de Contas da União, tem reforçado a necessidade de que entidades com regimes jurídicos próprios editem regulamentos internos para disciplinar o uso do credenciamento. Esses regulamentos devem preencher lacunas normativas, estabelecer critérios objetivos e transparentes, definir limites para a utilização do instituto e assegurar a compatibilidade com os princípios constitucionais e legais. Acórdão 1.008/25 do TCU.

Irregularidades formais em editais e seus impactos nas contratações

Editais de credenciamento frequentemente incorrem em falhas formais que comprometem a validade do procedimento e a segurança jurídica das contratações. Entre as principais irregularidades, destacam-se exigências abusivas ou desproporcionais, que transferem para os fornecedores riscos financeiros que, em princípio, deveriam ser suportados pela própria entidade contratante. Essas exigências, quando inseridas em editais, violam o princípio da isonomia e a boa-fé objetiva, gerando desigualdades entre os participantes.

Outra irregularidade comum diz respeito à correção de editais após a realização da sessão pública de habilitação, sem a reabertura dos prazos e a renovação da etapa de recebimento dos documentos de habilitação. Tal medida compromete o princípio da isonomia, uma vez que alguns concorrentes podem ajustar suas propostas com base em regras diferentes das iniciais, beneficiando-se de condições mais favoráveis.

Órgãos fiscalizadores, ao reconhecer o interesse público envolvido na continuidade dos serviços, têm optado por não anular sessões públicas de habilitação em todos os casos, autorizando a continuidade da contratação decorrente do credenciamento, vedando, contudo, a prorrogação de contratos firmados e determinando que as entidades sejam cientificadas sobre a necessidade de editar regulamento próprio para disciplinar o uso do credenciamento em contratações futuras.

Caminhos para aprimorar a utilização do credenciamento

Para superar os desafios e riscos associados ao uso do credenciamento, é essencial que entidades públicas adotem medidas de aprimoramento normativo e institucional. Em primeiro lugar, a edição de regulamentos internos específicos para disciplinar o uso do credenciamento, que estabeleçam critérios objetivos e transparentes, definam limites para sua utilização e assegurem a compatibilidade com os princípios constitucionais e legais.

Em segundo lugar, a revisão criteriosa de editais, com foco na eliminação de exigências abusivas ou desproporcionais, e a garantia de que eventuais correções sejam acompanhadas de reabertura de prazos e renovação das etapas de habilitação. Em terceiro lugar, a capacitação de servidores envolvidos no processo, para que compreendam plenamente o instituto e suas implicações jurídicas e operacionais.

Por fim, a promoção de maior transparência e participação social, por meio da divulgação ampla de editais e resultados, e da criação de canais de diálogo com fornecedores e cidadãos. Assim, o credenciamento pode cumprir seu potencial transformador, promovendo contratações ágeis, seguras e em benefício da sociedade.

Conclusão

O credenciamento sob a lei 14.133/21 representa avanço significativo na eficiência das contratações públicas, mas seu sucesso depende de regulamentação interna que o adapte a contextos específicos. A aplicação direta, sem essa mediação, multiplica riscos jurídicos e operacionais, comprometendo transparência e equidade.

A solução reside na adoção proativa de regulamentos próprios, que assegurem padronização, observância de princípios constitucionais e integração harmônica com regimes setoriais. Assim, o instituto pode cumprir seu potencial transformador, promovendo contratações ágeis e seguras em benefício da sociedade.