A relevância do planejamento nas licitações segundo o TCE/MG

Introdução

A promulgação da lei 14.133, de 1º de abril de 2021, inaugurou um novo paradigma para as licitações e contratos administrativos no Brasil. Dentre suas inúmeras inovações, a mais estruturante talvez seja a elevação do planejamento à condição de princípio explícito, conforme se depreende de seu art. 5º. Essa mudança legislativa reflete um amadurecimento institucional que reconhece que o sucesso de uma contratação pública não reside apenas na seleção da proposta mais vantajosa, mas, fundamentalmente, na qualidade da sua estruturação inicial.

A fase preparatória, detalhada no art. 18 da referida lei, deixa de ser uma mera formalidade para se tornar o alicerce de todo o processo licitatório. É nesse momento que a Administração Pública deve identificar com precisão sua necessidade, estudar as soluções disponíveis no mercado, estimar custos, prever riscos e definir as regras que conduzirão o certame e a futura execução contratual. Instrumentos como o PCA - Plano de Contratações Anual, o DFD - Documento de Formalização da Demanda e, principalmente, o ETP - Estudo Técnico Preliminar são as ferramentas que materializam esse princípio.

Nesse contexto, os Tribunais de Contas desempenham um papel crucial na fiscalização e na indução de boas práticas. O TCE/MG, em particular, tem se destacado por uma atuação pedagógica e, quando necessário, sancionatória, que reforça a importância do planejamento. Este artigo propõe-se a analisar como a visão do TCE/MG, expressa em suas decisões, se alinha à nova legislação, servindo como um guia seguro para os gestores públicos sobre os cuidados indispensáveis na fase preparatória.

O planejamento como pilar da contratação pública e visão do TCE/MG sobre a fase de planejamento

A lei 14.133/21 formaliza uma governança em que a fase preparatória é a etapa de maior relevância estratégica. O art. 18 estabelece um roteiro detalhado para a instrução do processo, que se inicia com o ETP e culmina na elaboração do edital e da minuta de contrato. O ETP, definido no art. 6º, XX, como o "documento constitutivo da primeira etapa do planejamento", é o grande protagonista, exigindo do gestor uma análise aprofundada que abrange desde a descrição da necessidade até a previsão de impactos ambientais e a definição de providências para a futura gestão contratual.

A falha em qualquer um desses componentes compromete a integridade do processo. Um planejamento deficiente resulta em editais com objetos mal definidos, estimativas de preço irreais e critérios de julgamento inadequados, abrindo margem para impugnações, sobrepreços, serviços de má qualidade e, em última instância, o não atendimento do interesse público. A jurisprudência do TCE/MG oferece exemplos concretos das consequências de um planejamento falho a análise de decisões recentes revela uma postura firme do Tribunal em exigir dos gestores a devida diligência na fase preparatória, aplicando sanções quando a negligência resulta em prejuízo ou grave risco ao erário.

Caso 1: A necessidade de justificativas fidedignas no ETP (processo 1174365)

No julgamento do processo 1174365, o TCE/MG analisou um caso em que o estudo técnico preliminar foi elaborado sem o devido embasamento para os valores que serviriam de base para a taxa de administração. O Tribunal destacou o risco de tal falha, que impacta diretamente a vantajosidade da contratação.

O estudo técnico preliminar foi realizado sem embasamento e justificativa, uma vez que deve demonstrar a fidedignidade dos valores sobre os quais incidirá a taxa de administração, pois certamente o referido valor irá impactar nas taxas que serão ofertadas pelas empresas licitantes, interferindo diretamente na vantajosidade ou não da contratação. Nestes termos, ressalte-se que o Tribunal de Contas da União tipifica como erro grosseiro a elaboração de documentos com vistas à contratação sem as devidas justificativas para se definir os quantitativos a serem adquiridos.²

A decisão é emblemática por conectar a falta de justificativas no ETP a um vício que macula a competitividade e a economicidade do certame. Ao evocar o conceito de "erro grosseiro", o Tribunal sinaliza que a elaboração de documentos pro forma, sem lastro na realidade, não será tolerada, podendo levar à responsabilização do agente público.

Caso 2: A responsabilização do gestor por planejamento deficiente (processo 1148645)

No processo 1148645, o TCE/MG foi ainda mais incisivo ao responsabilizar diretamente os gestores por falhas graves no planejamento, que resultaram na aplicação de multas individuais. A Corte de Contas entendeu que a ausência de um projeto básico adequado e o mau dimensionamento dos serviços configuraram irregularidade grave.

É na fase preparatória da contratação que se deve aprofundar nos pormenores da demanda administrativa vislumbrada, avaliando as soluções jurídicas disponíveis e mais adequadas à sua satisfação, sendo certo que um planejamento inadequado ou deficiente em especificações compromete as fases subsequentes, ensejando contratações desvantajosas para Administração, com graves riscos de prejuízos aos cofres públicos. (...) Inquestionavelmente houve mal dimensionamento dos serviços a serem contratados, inexistindo nos autos elementos concretos hábeis a demonstrar e quantificar de forma assertiva as necessidades administrativas, ficando nítida a falha na etapa de planejamento da contratação.³

Esta decisão reforça que o planejamento não é uma faculdade, mas um dever. A ausência de elementos concretos que justifiquem as quantidades e as especificações do objeto não é um mero vício formal, mas uma falha de gestão que pode causar prejuízos efetivos e que, portanto, atrai a sanção do órgão de controle.

Caso 3: A "fuga ao controle" como sintoma de mau planejamento (processo 1196247)

Uma terceira decisão, proferida no âmbito do processo 1196247, aborda uma consequência processual do mau planejamento: a "fuga ao controle". Trata-se da prática de cancelar ou revogar a licitação assim que o Tribunal de Contas inicia sua fiscalização, o que, embora pareça uma medida saneadora, gera desperdício de recursos e atrasa a entrega de políticas públicas.

Basta que o Tribunal inicie sua ação de controle - “opa, o Tribunal me pegou” - então, eu vou lá e cancelo. Só que isto tem um custo para a população, tem um custo para os cofres. A população não vê a política pública sendo efetivada, e esse custo vai para o ralo, até que se inicie o novo processo licitatório, muito provavelmente repetindo os mesmos erros.⁴

O voto do Conselheiro evidencia a frustração do órgão de controle com uma prática que, no fundo, é um sintoma de uma causa mais profunda: a falta de um planejamento sério que dê ao gestor a segurança para defender seus atos. A anulação do certame, nesses casos, não resolve o problema, apenas o adia, perpetuando um ciclo de ineficiência e desperdício de recursos públicos.

Conclusão

A análise conjunta da lei 14.133/21 e da jurisprudência do TCE/MG não deixa margem para dúvidas: a fase de planejamento é o momento mais crucial de uma contratação pública. A nova legislação fornece as ferramentas e estabelece o roteiro, enquanto o TCE/MG, por meio de sua atuação fiscalizatória, demonstra que não hesitará em responsabilizar os gestores que negligenciarem esse dever.

As decisões aqui analisadas ilustram que falhas no planejamento não são meros deslizes formais, mas irregularidades graves com consequências concretas: contratações antieconômicas, serviços de má qualidade, prejuízo ao erário e, cada vez mais, a aplicação de multas aos responsáveis. Portanto, investir tempo, capacidade técnica e atenção na elaboração de um estudo técnico preliminar robusto e de um termo de referência preciso não é uma opção, mas a única forma de garantir a segurança jurídica, a eficiência e a legitimidade das contratações públicas no cenário atual.

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Referências

1 BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 18 jan. 2026.

2 MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Processo n.º 1174365. Julgamento de Representação. Decisão que evidencia a necessidade de justificativas fidedignas e embasadas no Estudo Técnico Preliminar, especialmente quanto aos valores que servem de base para a taxa de administração e sua influência na vantajosidade da contratação.

3 MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Processo n.º 1148645. Julgamento de Representação. Decisão que responsabiliza gestores por planejamento inadequado e deficiente em especificações, configurando irregularidade grave com aplicação de multas individuais aos responsáveis, em razão do mau dimensionamento dos serviços a serem contratados e ausência de elementos concretos que demonstrem as necessidades administrativas.

4 MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Processo n.º 1196247. Julgamento de Representação. Decisão que aborda a prática de cancelamento de licitações após fiscalização do Tribunal, evidenciando o desperdício de recursos públicos e a perpetuação de ciclos de ineficiência, como sintoma de planejamento inadequado.

5 BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, RJ, 4 set. 1942. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657.htm. Acesso em: 18 jan. 2026.