Transação tributária em risco: A tese restritiva do TCU

O conflito institucional que paralisa a recuperação fiscal

A lei de transação (lei 13.988/20) foi instituída como instrumento de recuperação de créditos de difícil cobrança, oferecendo caminho viável de regularização para contribuintes. Contudo, uma divergência interpretativa sobre o alcance de seus benefícios coloca em xeque a eficácia dessa política pública.

De um lado, o TCU, por meio do acórdão 2.670/2025-TCU-Plenário, estabeleceu interpretação que limita a cumulatividade dos benefícios da transação. De outro, o Poder Judiciário tem se posicionado de forma a garantir a aplicação da lei conforme sua estrutura lógica, alinhado à interpretação técnica da PGFN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Neste cenário, a PGFN, como órgão executor, encontra-se em posição delicada. Em suas manifestações formais, como nos embargos de declaração ao referido acórdão, a Procuradoria defende tecnicamente a tese aplicada pelos contribuintes. No entanto, em observância ao órgão de controle externo, tem notificado os contribuintes para que se adequem à diretriz do TCU.

Essa situação cria ambiente de insegurança que afeta a previsibilidade da transação fiscal, especialmente para empresas em Recuperação Judicial, que dependem da estabilidade normativa para planejar sua reestruturação.

2. A raiz do problema

Todo o conflito nasce da interpretação do art. 11 da lei 13.988/20. O dispositivo estabelece os benefícios da transação de forma aparentemente clara, mas duas leituras antagônicas emergiram:

“Art. 11. A transação poderá contemplar os seguintes benefícios:

I - a concessão de descontos nas multas, nos juros e nos encargos legais [...]; [...]

IV - a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido [...] até o limite de 70% (setenta por cento) do saldo remanescente após a incidência dos descontos, se houver; [...]

§ 2º É vedada a transação que:

I - reduza o montante principal do crédito assim compreendido seu valor originário, excluídos os acréscimos de que trata o inciso I do caput deste artigo;

II - Implique redução superior a 65% (sessenta e cinco por cento) do valor total dos créditos a serem transacionados;”

Duas interpretações distintas emergem desse texto.

A interpretação sequencial (PGFN e Contribuintes): Esta leitura segue a ordem dos incisos, distinguindo duas etapas independentes e sucessivas:

• Etapa 1: Concessão de descontos (Inciso I). O Fisco concede descontos sobre multas, juros e encargos. Este benefício está sujeito ao teto de 65% sobre o valor total da dívida, conforme o § 2º, II. A PGFN argumenta que este limite se aplica à renúncia de receita.
• Etapa 2: Utilização de ativo para pagamento (Inciso IV). Após a aplicação dos descontos, o contribuinte utiliza um ativo próprio - créditos de PF - Prejuízo Fiscal e BCN - Base de Cálculo Negativa - para quitar o saldo. A lei define um limite próprio para esta etapa: 70% do saldo devedor remanescente. Trata-se de uma modalidade de pagamento, não de um novo desconto.

A interpretação unificada (TCU): O Acórdão do TCU unifica as duas etapas. Determina que a soma de todos os benefícios (descontos + valor dos créditos de PF/BCN utilizados) não pode exceder o limite único de 65%. Na prática, equipara a utilização de um ativo do contribuinte a uma renúncia de receita do Estado.

3 - O impacto econômico: A diferença entre a recuperação e a inviabilidade

A diferença entre as leituras possui um impacto financeiro direto. Considere uma dívida de R$ 200 milhões, sendo R$ 50 milhões de principal e R$ 150 milhões em acréscimos.

Cenário 1: A lógica sequencial

1. Desconto: Aplica-se um desconto de R$ 130 milhões (limite de 65% do total) sobre os acréscimos.
2. Saldo a pagar: O saldo remanescente é de R$ 70 milhões (R$ 50M de principal + R$ 20M de acréscimos).
3. Uso de ativo próprio (PF/BCN): A empresa utiliza seus créditos para quitar 70% desse saldo, ou seja, R$ 49 milhões.
4. Valor final a pagar (em dinheiro): R$ 21 milhões.

Cenário 2: A interpretação unificada

1. Limite global: O teto de benefício é de R$ 130 milhões (65% de R$ 200M).
2. Uso do desconto: A empresa já obtém R$ 130 milhões em descontos sobre os acréscimos.
3. Uso de ativo próprio (PF/BCN): Como o limite global de R$ 130 milhões já foi atingido com os descontos, a empresa fica impossibilitada de utilizar seus créditos de PF/BCN.

4. Valor final a pagar (em dinheiro): R$ 70 milhões.

A interpretação do TCU resulta em desembolso 233% maior para o contribuinte, questionando princípios jurídicos como a separação entre renúncia fiscal e utilização de ativo próprio (Ativo Fiscal Diferido, conforme CPC 32), além de gerar incerteza que compromete a adesão à política pública.

5. A resposta do Judiciário: Separando o joio do trigo

Diante do impasse, contribuintes prejudicados levaram a controvérsia ao Poder Judiciário, que passou a ser o palco decisivo para o futuro da transação tributária. A análise de mandados de segurança impetrados por contribuintes revela duas linhas decisórias antagônicas.

De um lado, uma vertente do Judiciário tem acolhido os argumentos dos contribuintes, analisando o mérito da questão e garantindo a aplicação sequencial dos benefícios da lei 13.988/20. Tais decisões se fundamentam na distinção entre as naturezas jurídicas dos benefícios e na violação ao princípio da legalidade.

• O Juízo da 13ª Vara Federal de Porto Alegre (processo 5081681-21.2025.4.04.7100) consignou que a utilização de PF/BCN "não se confunde com o desconto" e que a vedação de 65% "refere-se propriamente à redução decorrente da concessão de descontos".
• O Juízo Federal da 1ª Vara Federal do Rio de Janeiro (processo 5130435-31.2025.4.02.5101) reconheceu que "não há previsão legal de limite cumulativo" e que a interpretação do TCU "configura inovação normativa, em afronta aos princípios da legalidade [...] e da segurança jurídica".

Em contrapartida, outras decisões negam a proteção judicial, abstendo-se de analisar a legalidade da diretriz do TCU. Um exemplo é a decisão proferida no mandado de segurança 5000550-66.2026.4.04.7107/RS, em sede de agravo de instrumento pelo TRF da 4ª região. Nela, o pedido liminar foi negado sob o fundamento de que a transação se baseia na "conveniência e oportunidade da Administração Pública", não cabendo ao Poder Judiciário "substituir-se à Administração para definir os termos específicos de uma transação".

A falha no raciocínio desta segunda vertente é ignorar que a controvérsia não reside nos "termos específicos" do acordo. O ponto central da discussão não é o Judiciário se substituir à Administração, mas sim garantir que a própria Administração (PGFN) aplique a lei conforme seu texto, sua sistemática e sua própria convicção técnica.

O que se busca é afastar o constrangimento imposto por um órgão de controle que, ao extrapolar suas competências, desfigura a política pública estabelecida pelo legislador. A ironia é evidente: o tribunal defere à "conveniência administrativa" justamente quando a Administração se vê impedida de exercê-la por pressão institucional externa.

A PGFN fica constrangida entre sua interpretação jurídica (sequencial) e a imposição do TCU, criando o absurdo em que a "conveniência" administrativa se resume a aplicar uma tese que a própria PGFN contesta.

Conclusão

Enquanto o TCU não reavalia sua posição tecnicamente combatida pela própria PGFN em seus embargos declaratórios, cabe ao Judiciário a missão de restaurar não apenas a legalidade, mas a coerência sistêmica.

A literalidade da norma, sua racionalidade técnica, o propósito da política pública e a segurança jurídica convergem para uma conclusão inescapável: a interpretação sistemática da lei 13.988/20 deve prevalecer, assegurando que a transação fiscal cumpra seu papel constitucional de instrumento de recuperação empresarial, e não se desvirtue em obstáculo institucional à regularização tributária.

A lógica do Direito, o propósito da política pública e a estabilidade econômica exigem que a transação fiscal seja aplicada conforme sua estrutura normativa original, permitindo que empresas em dificuldades encontrem caminho viável para sua regularização, em vez de enfrentarem armadilha interpretativa que corrói a segurança jurídica e inviabiliza a recuperação pretendida pelo legislador.

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Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional (Código Tributário Nacional - CTN).

BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020. Dispõe sobre a transação nas hipóteses que especifica.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 2.670/2025. Processo nº TC 007.099/2024-0. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Sessão de 12 de novembro de 2025.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2ª Região. 1ª Vara Federal do Rio de Janeiro. Decisão Liminar no Mandado de Segurança Cível nº 5130435-31.2025.4.02.5101/RJ.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. 13ª Vara Federal de Porto Alegre. Decisão Liminar no Mandado de Segurança nº 5081681-21.2025.4.04.7100/RS; Agravo de Instrumento nº 5000550-66.2026.4.04.7107/RS.

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Deliberação CVM nº 599, de 16 de dezembro de 2009. Aprova o Pronunciamento Técnico CPC 32 do Comitê de Pronunciamentos Contábeis – Tributos sobre o Lucro. Rio de Janeiro, 2009.