Dupla incidência no IBS e CBS nas cadeias imobiliárias

Introdução

A reforma tributária prometeu neutralidade, racionalidade e superação da cumulatividade histórica que marcou o sistema brasileiro de tributação sobre o consumo. O IBS e a CBS foram concebidos sob a lógica do IVA moderno, estruturado para incidir sobre o consumo final e não sobre a mera organização jurídica das atividades econômicas.

Entretanto, a aplicação literal e descontextualizada de determinados dispositivos da LC 214/25 revela um ponto sensível: a possibilidade de dupla incidência econômica nas cadeias imobiliárias estruturadas entre partes relacionadas.

Quando uma holding patrimonial celebra cessão onerosa com empresa operacional, e esta, por sua vez, realiza locação ao usuário final, surge uma indagação essencial: é juridicamente legítimo exigir IBS e CBS sobre a cessão interna e novamente sobre a locação final, ainda que ambas as operações incidam sobre a mesma utilidade econômica do imóvel?

A resposta exige interpretação sistemática.

Não basta ler isoladamente os dispositivos de incidência. É necessário compreender a arquitetura do imposto.

Se o IBS e a CBS são tributos sobre consumo, não podem se converter em tributos sobre estrutura societária. Se o modelo é não cumulativo, não pode produzir tributação em cascata disfarçada.

É nesse ponto que a discussão se torna relevante.

1. A matriz de incidência do IBS e da CBS

A LC 214/25 estabelece no art. 4º:

Art. 4º O IBS e a CBS incidem sobre operações onerosas com bens ou com serviços.

§ 1º As operações não onerosas com bens ou com serviços serão tributadas nas hipóteses expressamente previstas nesta lei complementar.

§ 2º Para fins do disposto neste artigo, considera-se operação onerosa com bens ou com serviços qualquer fornecimento com contraprestação, incluindo o decorrente de:

I - compra e venda, troca ou permuta, dação em pagamento e demais espécies de alienação;

II - locação;

III - licenciamento, concessão, cessão;

IV - mútuo oneroso;

V - doação com contraprestação em benefício do doador;

VI - instituição onerosa de direitos reais;

VII - arrendamento, inclusive mercantil; e

VIII - prestação de serviços.

§ 3º São irrelevantes para a caracterização das operações de que trata este artigo:

I - o título jurídico pelo qual o bem encontra-se na posse do fornecedor;

II - a espécie, tipo ou forma jurídica, a validade jurídica e os efeitos dos atos ou negócios jurídicos;

III - a obtenção de lucro com a operação; e

IV - o cumprimento de exigências legais, regulamentares ou administrativas.

No campo imobiliário, o art. 252 dispõe:

Art. 252. O IBS e a CBS incidem, nos termos deste Capítulo, sobre as seguintes operações com bens imóveis:

I - alienação, inclusive decorrente de incorporação imobiliária e de parcelamento de solo;

II - cessão e ato translativo ou constitutivo onerosos de direitos reais;

III - locação, cessão onerosa e arrendamento;

IV - serviços de administração e intermediação; e

V - serviços de construção civil.

Formalmente, portanto, tanto a cessão onerosa quanto a locação são hipóteses de incidência, mas o problema não está na literalidade, está na sobreposição econômica.

2. Estrutura econômica da operação e a reorganização societária lícita como limite material à incidência duplicada

A análise da incidência do IBS e da CBS nas cadeias imobiliárias estruturadas entre holding patrimonial e empresa operacional exige compreensão da realidade econômica subjacente, sob pena de se converter um imposto sobre consumo em instrumento de penalização da organização societária legítima. Não se pode examinar isoladamente a cessão interna entre sociedades vinculadas sem considerar a finalidade dessa estrutura, sob risco de distorcer completamente a materialidade tributável.

O modelo em que uma holding patrimonial detém a propriedade do imóvel e uma empresa operacional desenvolve a atividade econômica não é uma ficção jurídica construída para reduzir tributos. Trata-se de técnica amplamente reconhecida de organização empresarial, fundada na autonomia privada e na liberdade de iniciativa, que permite a segregação de funções econômicas distintas. De um lado, o patrimônio estratégico é centralizado em uma entidade cujo objeto é a administração de ativos. De outro, a atividade empresarial é exercida por sociedade própria, sujeita aos riscos inerentes ao mercado, à responsabilidade civil, às contingências trabalhistas e às oscilações concorrenciais.

Essa separação não é acidental. Ela atende a finalidades legítimas de governança, gestão de riscos e preservação patrimonial. A concentração do imóvel na holding evita que o ativo estrutural seja exposto diretamente às vicissitudes da atividade operacional. A empresa operacional, por sua vez, assume a dinâmica econômica, celebra contratos com terceiros e desenvolve a exploração empresarial. Trata-se de arquitetura societária lícita, racional e juridicamente protegida.

Quando, dentro dessa estrutura, a holding celebra contrato de cessão onerosa com a operacional, não há criação de nova utilidade econômica para o mercado. A cessão interna é instrumento organizacional. Ela não representa consumo, não gera fruição autônoma por parte de terceiros e não cria valor econômico adicional. A utilidade econômica do imóvel somente se materializa quando a empresa operacional realiza a locação ao usuário final. É nesse momento que há exploração perante o mercado e que se verifica a efetiva prestação onerosa de disponibilização do bem.

Se, contudo, o sistema exigir IBS e CBS tanto sobre a cessão interna quanto sobre a locação final, o que se terá é a tributação duplicada da mesma utilidade econômica. A cessão interna não constitui etapa de consumo. Ela apenas viabiliza a organização empresarial que culminará na locação ao terceiro. A materialidade econômica é una. A forma jurídica é que é dupla.

A estrutura do IVA, entretanto, não tributa formas jurídicas isoladas. Tributa valor agregado destinado ao consumo. Se a empresa operacional já recolhe IBS e CBS sobre a locação ao terceiro, exigir nova incidência sobre a cessão interna equivale a tributar duas vezes a mesma exploração econômica do imóvel. A primeira incidência recairia sobre uma operação instrumental, que não gera consumo. A segunda incidiria sobre a locação propriamente dita, que já esgota a utilidade econômica perante o mercado.

3. Neutralidade, não cumulatividade e a incompatibilidade estrutural da dupla incidência com o modelo do IVA

A compreensão adequada da controvérsia exige afastar a leitura meramente literal dos dispositivos de incidência e retornar à arquitetura conceitual do imposto. O IBS e a CBS foram concebidos sob a lógica do Imposto sobre Valor Agregado, cuja característica essencial não é apenas a incidência sobre operações onerosas, mas a incidência sobre valor agregado destinado ao consumo final, sob regime estruturalmente não cumulativo.

A não cumulatividade, nesse contexto, não pode ser compreendida como simples técnica de compensação de créditos. Ela constitui elemento estruturante do modelo. O objetivo do IVA não é tributar cada etapa formal da cadeia produtiva, mas apenas o valor que cada etapa adiciona até que a utilidade econômica alcance o consumidor final. A incidência sucessiva só se legitima quando cada fase representa efetiva agregação de valor ou nova materialidade econômica.

Quando se examina a relação entre holding patrimonial e empresa operacional, percebe-se que a cessão interna não gera consumo autônomo. Ela não representa disponibilização ao mercado. Não há usuário final nessa etapa. A utilidade econômica do imóvel permanece latente até que a operacional celebre contrato com o locatário final. É nesse momento que há fruição econômica externa, contraprestação e inserção do bem no circuito de consumo.

Se, ainda assim, se admitir incidência de IBS e CBS tanto na cessão interna quanto na locação final, o sistema passa a tributar duas vezes a mesma utilidade econômica. A primeira incidência recairia sobre uma operação instrumental que não agrega valor ao consumo. A segunda incidiria sobre a locação propriamente dita, que já exaure a materialidade econômica do bem perante o mercado. A duplicidade não decorre da existência de dois consumos distintos, mas da leitura formalista de dois contratos dentro de uma mesma cadeia.

O modelo do IVA não pode ser interpretado como imposto sobre circulação jurídica. Sua racionalidade repousa na neutralidade econômica. Estruturas empresariais distintas, mas economicamente equivalentes, devem suportar carga tributária equivalente. Se o proprietário direto do imóvel loca ao terceiro, há uma incidência. Se o mesmo proprietário organiza sua atividade por meio de holding patrimonial e empresa operacional, não pode suportar carga superior apenas porque optou por segregação funcional lícita.

A neutralidade impede que o imposto interfira na decisão sobre verticalização ou descentralização das atividades. Impostos cumulativos historicamente induziram distorções organizacionais, incentivando concentrações artificiais para evitar incidências sucessivas. O IBS e a CBS foram desenhados justamente para superar essa lógica. Se a interpretação admitir incidência duplicada na cessão interna e na locação final, estará reinstaurando, por via interpretativa, a cumulatividade que o modelo buscou eliminar.

A não cumulatividade, portanto, deve ser compreendida como limite material à incidência. Ainda que haja dois fatos geradores formalmente previstos, a materialidade econômica é única. A tributação sucessiva somente se justificaria se a cessão interna representasse agregação autônoma de valor ao mercado, o que não ocorre quando se trata de reorganização societária interna. A holding não consome o imóvel, tampouco a operacional o consome na cessão interna. O consumo ocorre exclusivamente na relação com o locatário final.

A exigência de IBS e CBS na cessão interna, sem que haja novo valor agregado ao consumo, transforma o imposto em tributo sobre reorganização societária. A carga tributária deixa de refletir a exploração econômica e passa a refletir a arquitetura jurídica escolhida pelo contribuinte. Esse resultado compromete a coerência sistêmica do modelo e viola a lógica que fundamenta o IVA moderno.

Em última análise, a interpretação que admite dupla incidência econômica esvazia o princípio da neutralidade e reintroduz cumulatividade estrutural sob aparência de legalidade formal. A coerência do sistema impõe leitura restritiva das hipóteses de incidência quando a operação não representa nova materialidade econômica. O IBS e a CBS devem incidir sobre o consumo efetivo e não sobre etapas internas de organização empresarial que não agregam valor ao mercado.

4. Partes relacionadas, redução de alíquotas e os limites sistêmicos da incidência na LC 214/25

A LC 214/25 disciplina expressamente as operações entre partes relacionadas, estabelecendo critérios objetivos para identificação de vínculos capazes de influenciar a formação de preços e condições contratuais. O objetivo da norma é impedir manipulações artificiais que reduzam indevidamente a base de cálculo ou desvirtuem a neutralidade concorrencial. Não se trata, contudo, de autorização para multiplicação de incidências sobre a mesma materialidade econômica.

A norma deixa claro que o foco está na influência relevante e na prevenção de distorções na formação de preços. A finalidade é assegurar que a base tributável reflita condições de mercado quando houver onerosidade. O dispositivo não cria, por si só, nova materialidade tributável. Tampouco autoriza que se presuma consumo onde ele não existe.

No contexto da cessão interna entre holding patrimonial e empresa operacional, o reconhecimento de que se trata de partes relacionadas pode justificar o controle do valor praticado, caso a operação seja onerosa. O que não se pode extrair do dispositivo é a conclusão de que toda operação entre partes vinculadas deve necessariamente gerar tributação autônoma, independentemente da existência de valor agregado ao consumo final.

A lógica do controle de partes relacionadas é corretiva, não expansiva. Ela visa evitar subavaliação artificial, não autorizar tributação duplicada sobre a mesma utilidade econômica.

No mesmo Capítulo dedicado às operações imobiliárias, o art. 261 estabelece:

Art. 261. As alíquotas do IBS e da CBS relativas às operações de que trata este Capítulo ficam reduzidas em 50%.

Parágrafo único. As alíquotas do IBS e da CBS relativas às operações de locação, cessão onerosa e arrendamento de bens imóveis ficam reduzidas em 70%.

A redução expressiva das alíquotas evidencia que o legislador reconheceu a especificidade da exploração imobiliária. O tratamento diferenciado não foi concedido por acaso. Ele reflete a necessidade de compatibilizar o modelo do IVA com a realidade de ativos de longa duração e cadeias econômicas menos dinâmicas do que aquelas típicas de bens de consumo imediato.

Entretanto, a própria previsão de redução demonstra que o legislador partiu da premissa de que cada operação imobiliária onerosa representa etapa legítima de exploração econômica. O que a lei não faz é autorizar que a mesma utilidade econômica seja fracionada artificialmente para fins de incidência sucessiva.

Se a cessão interna entre partes relacionadas não representa exploração econômica perante o mercado, mas apenas reorganização funcional do grupo, não há nova materialidade que justifique incidência autônoma. A redução de alíquota prevista no art. 261 não resolve o problema da duplicidade estrutural. Mesmo com redução de setenta por cento, a incidência dupla permanece economicamente cumulativa se ambas recaírem sobre a mesma base de exploração.

A interpretação sistemática impõe distinguir situações distintas. Se houver cessão onerosa real, com valor de mercado e exploração econômica própria da holding, a incidência pode ser legítima. Contudo, quando a cessão é mera etapa instrumental dentro de reorganização societária lícita, cuja finalidade é separar patrimônio de atividade operacional, a incidência adicional compromete a neutralidade do sistema.

O controle de partes relacionadas não transforma reorganização interna em consumo. A redução de alíquotas não legitima cumulatividade disfarçada. A coerência do modelo exige que a incidência se concentre no ponto em que há efetiva disponibilização ao mercado, sob pena de se converter um imposto sobre valor agregado em tributo sobre arquitetura societária.

A leitura isolada dos dispositivos pode sugerir multiplicidade de incidências formais. A leitura sistemática revela que o objetivo da norma é proteger a neutralidade concorrencial e evitar manipulações artificiais, e não punir estruturas empresariais lícitas que segregam patrimônio e atividade operacional por razões legítimas de governança e redução de riscos.

5. A interpretação sistêmica da LC 214/25 e a vedação à transformação do IBS e da CBS em tributos sobre estrutura societária

A discussão até aqui não se limita a saber se existem dois fatos geradores formalmente previstos na LC 214/25. A questão central é saber se a interpretação desses dispositivos pode ser realizada de forma isolada, desconsiderando a coerência sistêmica do modelo do IVA e os limites materiais impostos pela própria lógica da tributação sobre consumo.

O art. 4º da LC 214 estabelece que o IBS e a CBS incidem sobre operações onerosas com bens ou serviços. O art. 252 inclui a cessão onerosa e a locação no campo de incidência. O art. 5º disciplina as operações entre partes relacionadas. O art. 261 prevê redução de alíquotas nas operações imobiliárias. Todos esses dispositivos, considerados individualmente, parecem sustentar incidências autônomas.

Entretanto, o direito tributário não se constrói por justaposição de artigos. Ele se constrói por coerência normativa.

A interpretação literal, quando aplicada de forma fragmentada, pode produzir resultados incompatíveis com a racionalidade do sistema. A incidência simultânea na cessão interna e na locação final não pode ser analisada apenas sob a perspectiva formal da existência de dois contratos. É preciso verificar se há duas materialidades econômicas distintas.

O IVA não tributa atos jurídicos enquanto tais. Ele tributa valor agregado destinado ao consumo. A cessão interna entre holding patrimonial e empresa operacional não representa consumo. Tampouco representa nova agregação de valor ao mercado. Ela é, como já claro ao longo do presente artigo, etapa organizacional interna, destinada a estruturar a exploração econômica que se concretizará na locação ao terceiro.

Se o sistema admitir que essa etapa instrumental seja tributada com a mesma densidade da locação final, o IBS e a CBS deixam de incidir sobre consumo e passam a incidir sobre a própria forma de organização empresarial. O imposto deixa de ser neutro e passa a interferir na arquitetura societária.

Essa consequência não é trivial. A liberdade de organizar a atividade econômica por meio de segregação patrimonial é expressão da livre iniciativa. A reorganização societária lícita, destinada à proteção de ativos e à gestão de riscos, não pode ser transformada em fator agravante de carga tributária. A tributação não pode penalizar a governança.

Quando duas estruturas empresariais economicamente equivalentes recebem tratamentos tributários distintos apenas em razão de sua forma organizacional, a neutralidade é rompida. O imposto passa a induzir comportamentos artificiais. O contribuinte será compelido a concentrar patrimônio e operação em uma única entidade não por razões econômicas, mas para evitar incidência duplicada. Esse tipo de distorção é precisamente o que o modelo do IVA pretende superar.

A leitura sistemática da LC 214 impõe reconhecer que o controle de partes relacionadas destina-se a evitar manipulações artificiais de preço, e não a criar materialidade tributável onde ela não existe. Da mesma forma, a previsão de incidência sobre cessão onerosa deve ser compreendida à luz de operações que efetivamente representem exploração econômica autônoma. Não se pode ampliar esse alcance para atingir reorganizações internas que não geram novo consumo.

A coerência do sistema exige que a incidência se concentre no ponto em que há disponibilização econômica ao mercado. A locação ao terceiro é o momento em que a utilidade do imóvel ingressa na esfera de consumo. É ali que se manifesta a capacidade contributiva associada à exploração econômica do bem. Antecipar ou duplicar essa incidência na etapa interna desvirtua a estrutura do imposto.

Se o IBS e a CBS forem aplicados de forma a tributar reorganizações societárias lícitas como se fossem fatos econômicos autônomos, o sistema deixará de ser um IVA e passará a ser um imposto sobre arquitetura jurídica. Esse não foi o desenho constitucional nem o propósito declarado da reforma.

Conclusão

A LC 214/25 prevê incidência do IBS e da CBS sobre cessão onerosa e sobre locação de bens imóveis. Contudo, a interpretação isolada desses dispositivos pode conduzir a resultado incompatível com a lógica estrutural do IVA.

A cessão interna entre holding patrimonial e empresa operacional, quando inserida em reorganização societária lícita voltada à segregação de patrimônio e atividade operacional, não representa nova materialidade econômica. Ela não cria consumo adicional nem agrega valor autônomo ao mercado. A exploração econômica efetiva ocorre na locação ao terceiro, momento em que já haverá incidência de IBS e CBS.

Admitir tributação na cessão interna e novamente na locação final implica dupla incidência econômica sobre a mesma utilidade do imóvel. Essa duplicidade rompe a neutralidade, reinstaura cumulatividade estrutural e converte o imposto sobre consumo em tributo sobre estrutura societária.

A interpretação sistemática da LC 214 impõe limite à incidência quando inexistir nova agregação de valor ao consumo. O controle de partes relacionadas não autoriza multiplicação de materialidades. A redução de alíquotas não legitima cumulatividade disfarçada. A reorganização societária lícita não pode ser penalizada por meio de incidência duplicada.

Se o IBS e a CBS são tributos sobre consumo, devem incidir sobre o consumo efetivo. Se o modelo é não cumulativo, não pode admitir tributação sucessiva sobre a mesma base econômica. Se a neutralidade é princípio estruturante, não pode haver discriminação entre estruturas empresariais economicamente equivalentes.

A coerência do sistema exige uma conclusão inequívoca: não há espaço para dupla incidência econômica na cessão interna e na locação final quando ambas recaem sobre a mesma exploração imobiliária. Interpretar de forma diversa é negar a própria essência do IVA instituído pela reforma tributária.