Vazios urbanos: A inércia na destinação de ativos imobiliários públicos e privados em Maringá e a violação da função social da propriedade

A análise dos “vazios urbanos” pressupõe a compreensão de que o espaço citadino se define pela densidade demográfica e por uma configuração socioespacial distinta da rural, visto que, embora ambas as realidades compartilhem necessidades fundamentais como habitação, lazer e educação, a infraestrutura exigida e a dinâmica das relações sociais na cidade impõem formas de provimento singulares que reclamam uma regulação jurídica própria¹.

Sob essa ótica, um dos maiores desafios da gestão municipal contemporânea reside em combater o chamado “vazio urbano”, que compreende um conjunto de situações críticas como lotes vagos, terrenos baldios, construções abandonadas, imóveis subutilizados e a vacância imobiliária².

Os “vazios urbanos” degradam o ambiente urbano sob múltiplas perspectivas: a retenção de imóveis para fins meramente especulativos inflaciona o custo de vida e o acesso à terra, ao passo que o abandono dessas áreas compromete a segurança e a saúde pública, facilitando o descarte irregular de resíduos e a proliferação de doenças. Frente a esses prejuízos coletivos, a intervenção do Direito Urbanístico é indispensável para assegurar o cumprimento da função social da propriedade e mitigar tais impactos.

O ordenamento jurídico das cidades é regido pelo Direito Urbanístico, fundamentado especialmente no Estatuto da Cidade, nos Planos Diretores e na legislação de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano. Esse arcabouço normativo estabelece os parâmetros para o desenvolvimento de atividades e empreendimentos, ora incentivando ocupações ordenadas, ora vedando condutas lesivas ao interesse público.

Como exemplo de atuação no combate à formação de “vazios urbanos”, tem-se o município de Maringá/PR, que, por meio do plano diretor (lei 1.424/24)³, estabeleceu expressamente o papel proativo do Poder Público neste sentido. Essa diretriz de enfrentamento à ociosidade imobiliária está consolidada em diversos dispositivos da lei, destacando-se os arts. 116, VI, ‘j’; 139, VI; 145, I; 155, II; 157, II; 161, VII; 174, III; e 234, IV.

Não obstante a existência de instrumentos normativos específicos voltados ao enfrentamento do fenômeno, a representação cartográfica a seguir delimita, em cinza escuro, os vazios urbanos de domínio privado e, em marrom, os imóveis vazios de titularidade pública no cenário de Maringá/PR:

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O mapeamento realizado evidencia a presença de ativos imobiliários subutilizados em áreas dotadas de infraestrutura e equipamentos públicos, como unidades de ensino, saúde e lazer. Ainda, expõe a subutilização dos imóveis privados. A permanência desses imóveis sem destinação concreta, mesmo quando situados em zonas dotadas de infraestrutura e serviços, compromete a coerência da política urbana e enfraquece a legitimidade das medidas coercitivas dirigidas aos particulares, pois revelam suposta ineficiência.

Sob a ótica jurídico-urbanística, tal cenário configura uma clara antinomia à função social da propriedade.

José Miguel Garcia Medina observa que, embora a Constituição Federal não tenha definido o conceito de função social da propriedade de forma expressa, ela estabeleceu parâmetros objetivos para sua verificação. O art. 182, § 2.º, da Constituição Federal⁵ é um dos pilares dessa análise, ao condicionar o cumprimento da função social à observância das diretrizes de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Consequentemente, a ociosidade do solo em zonas consolidadas perfaz o suporte fático para a caracterização do descumprimento da função social da propriedade⁶.

Isso porque, revela-se contraditório que o Poder Público invista recursos na manutenção e na expansão de serviços públicos nessas localidades, enquanto parcelas estratégicas do solo urbano permanecem ociosas, apropriando-se da valorização produzida pela coletividade sem oferecer a correspondente contrapartida social.

O Direito Urbanístico contemporâneo dispõe de instrumentos relevantes destinados a enfrentar a ociosidade imobiliária (que leva à violação da função social da propriedade), sendo que, nesse contexto, a análise do plano diretor de Maringá/PR, em consonância com outros mecanismos legais, revela a existência de ferramentas específicas voltadas à indução do adequado aproveitamento do solo urbano. Vejamos.

É mecanismo legal de combate ao “vazio urbano” o PEUC - Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, previsto no art. 182, § 4.º, I, da Constituição Federal, bem como nos arts. 259, II, “a”, e 260, I, da LC 1.424/24, por meio do qual o município de Maringá/PR deve notificar o proprietário para que atribua ao imóvel destinação compatível com sua função social, dentro de prazo determinado, convertendo, assim, a faculdade de construir em um dever jurídico vinculado ao aproveitamento adequado do solo.

Além disso, como um mecanismo que articula o Direito Urbanístico e o Direito Tributário, a LC 1.424/24 prevê a aplicação do IPTU progressivo no tempo, instrumento de natureza extrafiscal destinado a desestimular a retenção especulativa de imóveis e a induzir seu adequado aproveitamento.

Nos termos do art. 275 da LC 1.424/24, uma vez descumpridas as obrigações de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel nos prazos estabelecidos, o Poder Público Municipal deverá aplicar alíquotas progressivas de IPTU, majoradas anualmente pelo prazo de cinco anos consecutivos, e não poderá exceder o dobro da alíquota do ano anterior, respeitado o limite máximo de 15%.

Atingida a alíquota máxima, esta permanecerá aplicável enquanto não houver o cumprimento da obrigação urbanística ou a desapropriação do imóvel. Ademais, conforme estabelece o art. 276 da LC 1.424/24, a aplicação do IPTU progressivo no tempo ocorrerá no exercício fiscal seguinte àquele em que expirar o prazo concedido ao proprietário para cumprir a obrigação. Persistindo a inércia do proprietário mesmo após cinco anos de incidência do IPTU progressivo no tempo, abre-se ao município a possibilidade de promover a desapropriação-sanção.

Sobre o IPTU progressivo, em julgamento proferido em 5 de dezembro de 2025, o TJ/PR manteve sentença da 1.ª Vara da Fazenda Pública de Maringá, reconhecendo a regularidade da aplicação do IPTU progressivo no tempo como instrumento de política urbana, porém, declarou indevida a incidência simultânea do IPTU ordinário e do IPTU progressivo, por caracterizar bis in idem, em razão da indevida cumulação de alíquotas sobre o mesmo fato gerador⁷.

Assentou o e. TJ/PR naquele julgamento que o IPTU progressivo no tempo não constitui tributo autônomo ou distinto do IPTU ordinário, mas sim uma modalidade de incidência qualificada do mesmo imposto, caracterizada pela majoração progressiva de sua alíquota como mecanismo de indução ao cumprimento da função social da propriedade, não sendo juridicamente admissível sua exigência cumulativa com a alíquota ordinária aplicável ao imóvel do devedor.

Ante o exposto, conclui-se que o respeito à função social da propriedade por meio do combate à formação de “vazios urbanos” pressupõe uma atuação simultânea em duas frentes: de um lado, exige-se a indução do aproveitamento do solo privado subutilizado e, de outro, impõe-se ao próprio Estado o dever de utilizar de forma eficiente o patrimônio sob sua titularidade. Somente por meio dessa atuação coerente e integrada será possível reduzir os “vazios urbanos”, otimizar a infraestrutura existente e promover um modelo de desenvolvimento urbano mais justo, racional e socialmente equilibrado.

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Referências

1 CONTI, Eliane França; FARIA, Teresa Peixoto; TIMÓTEO, Geraldo Márcio. Os vazios urbanos versus a função social da propriedade: o papel do Plano Diretor da cidade de Campos dos Goytacazes. Boletim de Geografia, Maringá, v. 32, n. 3, p. 151-169, set./dez. 2014.

2 ROSSI, Anna Laura Pereira; MOREIRA, Tomás Antonio. Aplicação de uma metodologia de análise em vazios urbanos: estudo da cidade de Campinas. Revista Brasileira de Direito Urbanístico – RBDU, Belo Horizonte, ano 7, n. 13, p. 125–146, jul./dez. 2021.

3 MARINGÁ (PR). Lei Complementar nº 1.424, de 16 de janeiro de 2024. Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor do Município de Maringá e dá outras providências. Maringá: Câmara Municipal, 2024.

4 MARINGÁ (Município). Plano de Moradia Popular de Maringá: Produto 02A – Diagnóstico da Dinâmica Municipal e Marcos Legais. Maringá: Prefeitura Municipal de Maringá; Observatório das Metrópoles – Núcleo Maringá; FADEC, 2024. Figura 58, p. 138.

5 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [1988]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 23 fev. 2026.

6 MEDINA, José. Art. 5º In: MEDINA, José. Constituição Federal Comentada - Ed. 2024. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2024. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/constituicao-federal-comentada-ed-2024/2672007023. Acesso em: 26 de Fevereiro de 2026.

7 PARANÁ. TJPR. ApCiv 0000051-65.2024.8.16.0190. 2.ª Câmara Cível. Rel. Des. Subst. Carlos Maurício Ferreira. j. 05.12.2025.